Le nouveau contexte géopolitique mondial oblige l’Union a diversifier le champ de son intervention en matière d’aide, pour des raisons historiques et de sécurité. L’Europe centrale et orientale, la Méditerranée, ainsi que l’Asie et l’Amérique latine deviennent de nouveaux concurrents de la relation privilégiée entre l’Union et l’Afrique. La marginalité économique et commerciale croissante de l’Afrique la rend d’autant moins intéressante sur le plan géopolitique. La réflexion sur l’avenir de cette relation porte sur l’utilité, la nécessité et la légitimité du caractère privilégié ou de ce qui reste de cette relation dite privilégiée. Cette interrogation aura eu le mérite d’amener les parties à élargir le champ de leur coopération à d’autres domaines que le commerce ou la politique économique. Si le développement de l’Afrique n’a pas connu l’ampleur espérée, des raisons externes (dépréciations du cours des matières premières, la dette, etc.) ainsi que des causes endogènes (mauvaise gestion économique due à l’absence de contrôle démocratique des États africains) en sont l’explication principale.

Depuis 1989, les aspects endogènes explicatifs de l’échec africain sont finalement débattus, localement et dans le cadre des accords de coopération. Le dénominateur commun des maux internes des États africains semble être l’absence de libertés politiques permettant au contrôle démocratique de jouer son rôle dans le cadre de la mise en œuvre de politiques de développement. Les populations en souffrance de ces pays confirment, par le biais des émeutes de la faim et autres manifestations pour la liberté, la nécessité qu’il y avait de réformer l’État africain concomitamment à son ajustement économique.

Les lieux du dialogue politique entre l’UE et l’Afrique

À la signature du traité de Rome, en 1957, la plupart des pays africains étaient sur le point d’accéder à l’indépendance. Sous l’impulsion française, on inclut un chapitre supplémentaire dans ce traité, relatif aux pays et territoires d’Outre-mer. Ils entreront en relation contractuelle avec le nouveau marché commun dès la signature de la convention de Yaoundé, en 1965, signée par les Six de la Communauté européenne et 18 États indépendants. Cette première convention s’étend de 1965 à 1970. Yaoundé II prend la relève de 1970 à 1975. L’entrée du Royaume-Uni dans la Communauté entraîna, dans sa foulée, celle des pays africains appartenant à sa zone d’influence culturelle et économique. C’est ainsi qu’à Lomé, en 1975, fut signée la première convention qui vit se lier la Communauté et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (qui étaient au nombre de 43).

La relation politique eurafricaine se vivra principalement dans le cadre de la Convention de Lomé. Les ACP seront donc le principal porte-parole de l’Afrique subsaharienne, notamment, auprès de l’UE. Contrairement à l’ASEAN, l’OEA et le monde arabe, la Commission des Communautés européennes n’entretenait toujours pas de relation politique institutionnelle avec l’OUA.

La Convention de Lomé est essentiellement un accord de coopération au développement, mais ses dimensions politiques sont devenues de plus en plus importantes. Tandis que Lomé I et II étaient presque exclusivement centrées sur les aspects commerciaux et techniques de la relation UE-ACP, à partir de Lomé III un certain nombre d’objectifs, principes et orientations ont été introduits. Dans Lomé IV révisée (1995), le respect des droits de l’homme, des principes démocratiques et de l’État de droit sont élevés à la qualité d’éléments essentiels de la Convention (article 5), dont la violation peut  amener à la suspension de la Convention à l’égard de la partie qui manque à ses obligations. Dans son mandat pour la négociation du futur accord avec les ACP qui succédera à Lomé IV, la Commission propose d’inclure la bonne gestion des affaires publiques (déjà mentionée dans Lomé IV révisée) dans la clause des éléments essentiels.

Lomé IV révisée fait aussi état de la volonté de l’UE et des ACP de renforcer et d’élargir le dialogue politique à des thèmes et des questions de politique étrangère et de sécurité, ainsi que de le rendre plus flexible. Le dialogue politique peut désormais avoir lieu aussi dans d’autres instances que le Conseil des ministres et selon une composition plus adaptée aux thèmes en question, pourvu que les parties l’estiment nécessaire, ce qui ouvre la voie à un dialogue politique au niveau régional, ainsi qu’à la participation d’autres acteurs. Pourtant la mise en œuvre de cette flexibilité (surtout en ce qui concerne les acteurs du dialogue) ainsi que l’application de l’article 5 et des dispositions concernant la suspension de la coopération (articles 366a) restent des questions politiquement délicates.

L’adoption de l’article 5 a renforcé davantage la dimension politique de la coopération ACP-UE, et par conséquent des rapports de l’Union avec l’Afrique. Elle illustre ce nouveau paradigme qui veut que démocratie et développement aillent de pair. Sans se perdre dans la discussion sur l’antériorité ou la postériorité de l’un ou de l’autre principe, il est admis que le développement économique durable n’est pas imaginable sans la participation la plus large de la population dans toutes ses composantes. Cette prise de conscience faisait suite aux recommandations des organisations multilatérales, comme la Banque mondiale ou le Fond monétaire international, qui, les premières, ont abordé leur relation d’aide avec les pays demandeurs sous l’angle de la conditionnalité institutionnelle. Une évolution doctrinale s’imposait donc, à l’aube des années 90, pour considérer que l’économie de marché, et son corollaire pour les pays africains, le développement, ne peut s’épanouir en dehors d’un contexte systémique national qui reprenne à son compte les préceptes du libéralisme politique.

Dans le même ordre d’idées, la résolution du Conseil et des États membres du 28 novembre 1991 portant sur les droits de l’homme, la démocratie et le développement affirme que la coopération future de l’Union européenne avec des partenaires tiers, dont l’Afrique, devra viser à promouvoir ces principes. La Commission et le Conseil le réaffirmeront à plusieurs reprises par la suite. On a donc là les prémisses d’une politisation de la relation entre l’Union européenne et les ACP, au sens large, et l’UE et les pays africains en particulier.

Il faut cependant souligner que si l’Europe aujourd’hui prône la politisation des rapports UE-ACP, dans le passé, elle était la plus réticente des deux parties à une telle démarche, estimant que la Communauté européenne n’avait pas de vocation politique. En effet, la demande de dialogue, dans les institutions communes au sein de Lomé, sur des thèmes proprement politiques est venue d’abord des pays ACP qui « demandaient à partir de 1985 à chaque session du Conseil conjoint des ministres d’inscrire l’apartheid à l’ordre du jour ».

Renforcer et élargir le dialogue politique est à présent un objectif partagé par l’UE et les ACP. C’est sur le contenu et les acteurs de ce dialogue qu’Européens et ACP risquent d’avoir des points de vue et des intérêts moins convergents.

En 1975, au moment de la naissance de la Convention de Lomé, ces deux institutions ont initié leurs premiers contacts, informels. Selon des responsables de l’OUA, il aurait fallu leur intervention pour que le groupe des États africains et malgaches associés des accords de Yaoundé accepte l’entrée des pays des Caraïbes et du Pacifique dans Lomé.

En 1979, l’OUA installe à Bruxelles, au siège des Communautés européennes, un bureau permanent dont l’objet est de coordonner les positions africaines au sein du groupe ACP et de permettre une visibilité de l’organisation régionale africaine auprès des instances européennes : cela a débouché sur la création de l’instance informelle qu’est le groupe africain de Bruxelles au sein des ACP.

Depuis l’effondrement du mur de Berlin et l’avènement du traité de Maastricht, l’Union européenne cherche à acquérir un rang politique comparable à son statut économique de première puissance commerciale du monde. Dans ce cadre, elle développe notamment davantage son pilier politique extérieure, jusqu’alors apanage des États membres de l’Union. C’est dans ce contexte qu’elle est intervenue dans les processus de paix latino-américains et qu’elle cherche à jouer un rôle politique dans le processus de paix au Moyen-Orient. L’Afrique devient également un nouveau champ de mise en œuvre de la personnalité politique européenne. De son côté, l’OUA, profitant de la disparition du corset de fer Est-Ouest, a initié une diversification des relations diplomatiques en se tournant notamment vers l’Union européenne. Concrètement, l’OUA a proposé en 1994 que les deux organisations soient liées par un accord de coopération en bonne et due forme. L’Union européenne a préféré concentrer cette coopération nouvelle sur des projets qui, s’ils donnent des résultats satisfaisants, pourront déboucher sur un accord de coopération au sens large.

Fidèle à cette démarche des petits pas, dès 1995, l’Union européenne a décidé de s’intéresser au mécanisme de prévention, de gestion et de résolution des conflits de l’OUA. En même temps, toutefois, pour bien marquer la dimension nouvelle de la relation entre Européens et Africains, lors d’un Conseil d’affaires générales en mars 1996, le Portugal a proposé la tenue, au premier semestre de l’an 2000, du premier sommet des chefs d’État et de gouvernement Europe-Afrique.

Après l’appel de Lisbonne, les rencontres entre les représentants de l’OUA et de l’UE ont eu d’abord pour but de se connaître : comprendre le fonctionnement des institutions respectives. Tenues d’abord au niveau des directeurs généraux, les réunions se déroulent dès 1997 au niveau ministériel. La réunion du 23 juin 1997 à New York permit un premier échange de vues sur les objectifs, la nature et les ambitions du dialogue politique eurafricain.

Les réunions suivant celle de New-York n’ont pas été, selon la plupart des témoins, d’une très grande utilité. Elles étaient mal préparées de part et d’autre, les ordre du jour étaient trop longs et aucune décision concrète n’a pu être prise. Par ailleurs, les Africains se sont plaints d’avoir en face d’eux non seulement les représentants de la troïka européenne mais, également, les représentants permanents des États membres de l’Union européenne (Coreper), alors que la délégation de l’OUA ne comportait que les représentants de sa propre troïka. À la suite des protestations de l’OUA, les représentations des deux acteurs politiques ont été ajustées, et on a donc pu former des délégations de 17 membres de part et d’autre.

Les acteurs du dialogue politique entre l’Union européenne et l’Afrique subsaharienne

L’Union européenne, l’Organisation de l’unité africaine (et le groupe africain de Bruxelles) forment le couple de la relation politique eurafricaine.

Du côté de l’Union européenne, les interlocuteurs de l’OUA en matière de coopération politique sont les instances impliquées dans la coopération au développement ainsi que les instances compétentes dans le domaine de la politique extérieure et de sécurité commune. Si donc le dialogue entre l’UE et l’OUA est politique dans son contenu et ses objectifs, il se traduit, entre autres, en des projets de coopération au développement.

L’OUA, dans le cadre de sa mission globale d’organisation régionale œuvrant pour la paix et la sécurité, se doit d’initier les relations, les contacts et la coopération nécessaires pour réaliser cet objet social. Sa coopération récente avec l’UE, dans les domaines de la prévention des conflits, a pour but de satisfaire cette préoccupation. Bien que sa création se soit faite sous l’auspice du panafricanisme (dont l’objectif était de créer une union fédérale regroupant l’ensemble des pays africains), l’OUA fonctionne sur un mode purement intergouvernemental et sa structure donne une prépondérance aux acteurs étatiques. Ce qui veut dire que son autonomie organique propre à l’égard de ses États membres est limitée si on la compare à celle de l’Union européenne.

Étant donné que les pays africains se trouvent engagés depuis des décennies dans un rapport fécond avec l’Union européenne, dans le cadre des ACP, il y avait un risque de double emploi, voire de concurrence, entre ces deux instances. Afin de préserver leur unité et une certaine cohérence, les Africains des ACP ont créé le groupe africain de Bruxelles regroupant les pays membres d’Afrique. Les travaux du groupe africain de Bruxelles sont gérés, suivis et coordonnés par l’OUA.

Dans la mesure où les organisations non gouvernementales de développement (ONGD) et la société civile africaine soit interviennent dans la mise en œuvre d’une coopération politique entre l’Union européenne et l’OUA, soit en sont les récipiendaires, elles devraient être considérées comme des partenaires de ce dialogue.

Toutefois, à ce stade, ni les ONGD ni la société civile n’ont été formellement invitées à contribuer au dialogue politique entre l’UE et l’OUA, ni entre l’UE et les ACP, bien que Lomé IV révisée ouvre la voie à un dialogue politique élargi, aussi bien au plan du contenu qu’au plan de la participation (un dialogue élargi à d’autres acteurs concernés par les thèmes en discussion). L’OUA entrevoit avec une certaine bienveillance la place accordée aux ONGD par l’Union européenne dans sa politique de développement, notamment dans le cadre de Lomé. Les réserves quant à la place des ONGD proviennent de certains membres du groupe des pays ACP qui craignent que l’UE ne se serve de ces ONGD comme d’auxiliaires de sa propre diplomatie. C’est ainsi que la coopération décentralisée (concept introduit dans Lomé IV, en 1990, et object d’interprétations diverses), promue par l’UE, apparaît, aux yeux de certains États africains, comme une atteinte à leur souveraineté. Il ne faut donc pas s’étonner que l’OUA défende la préséance diplomatique des États (africains) sur tout autre acteur politique.

Dans le cadre de Lomé, les organisations sous-régionales peuvent agir en tant qu’ordonnatrices de l’aide communautaire (c’est le cas, par exemple, de l’UEMOA - Union économique et monétaire ouest-africaine). Lomé IV révisée ouvre aussi la voie à un dialogue politique au niveau régional et sous-régional, principe accepté par les ACP. Certaines sont déjà des interlocuteurs politiques de l’UE ; c’est le cas de la SADC avec qui l’UE a institutionnalisé le dialogue politique depuis 1994.

Puisque le dialogue entre l’UE et certaines organisations sous-régionales en Afrique concerne déjà la prévention et la gestion des conflits, l’articulation et la complémentarité entre les différents niveaux de dialogue politique en Afrique devra faire l’objet d’une étude et d’une concertation entre les parties pour éviter le double emploi ou les conflits, ou même des politiques ou des mesures contradictoires, entre le niveau régional (OUA) et le niveau sous-régional (SADC, UEMOA, CEDEAO, etc).

Le contenu du dialogue politique entre l’UE et l’Afrique

Nous devons distinguer à cet égard le dialogue politique entre l’UE et les ACP de celui de l’UE avec l’OUA. Les pays africains composant les États ACP mènent ce dialogue en parallèle et concomitamment dans le cadre de Lomé et dans le contexte des nouveaux rapports UE-OUA.

Comme nous l’avons mentionné ci-dessus, jusqu’à ce que les premiers contacts politiques se nouent entre l’UE et l’OUA, la Convention de Lomé fut le lieu privilégié des relations politiques entre l’Union européenne et l’Afrique.

On peut distinguer trois niveaux sur lesquels les protagonistes établirent cette relation politique. Le premier concerne le partage de valeurs et l’élaboration d’un projet de société commun qui serait une réponse aux modèles de développement en vogue dans d’autres régions du monde. Il se traduit notamment par l’adoption de l’article 5 de la Convention de Lomé qui fait référence aux respects des droits de l’homme, des principes démocratiques, de l’État de droit et à la bonne gouvernance. La Commission définit ce qu’elle entend par ces principes dans une communication intitulée Démocratisation, État de droit, respect des droits de l'homme et bonne gestion des affaires publiques : les enjeux du partenariat entre l'Union européenne et les ACP, de février 1998.

Le second niveau renvoie aux réformes politiques nécessaires pour répondre aux prescriptions des principes affirmés dans l’article 5. Il faut signaler la récente prise de position européenne qui estime que l’état des évolutions en matière de droits de l’homme et de démocratisation doit se faire à l’aune de la singularité que représente chaque cas. Enfin, le dernier niveau tente de faire face aux situations exceptionnelles d’instabilité ouverte ou latente d’un État africain pour l’aider à retrouver un équilibre interne d’avant ou d’après-conflit. À la suite d’une communication de la Commission concernant la prévention et la résolution des conflits en Afrique subsaharienne, datant du 6 mars 1996, le Conseil a adopté une position commune sur la question le 2 juin 1997.

Malgré les progrès réalisés dans les discussions au sein de Lomé sur les aspects essentiellement politiques de cette coopération, la définition et l’application des principes essentiels de cette coopération font toujours l’object de discussions entre l’UE et les ACP. D’une part, les ACP se sont souvent plaints, en particulier ces dernières années, de ce qu’ils perçoivent comme étant une tentative des Européens de leur imposer une conditionnalité politique. D’autre part, les dysfontionnements internes et la violation par des régimes africains de certains principes universels sont des obtacles réels aux efforts de développement de ces pays.

Les discussions entre ces deux institutions ont donné lieu à des passes d’armes quant aux priorités de l’agenda. Ces divergences sont révélatrices des objectifs contradictoires entre Européens et Africains sur les enjeux de la relation politique. L’Union européenne insiste sur le fait que les discussions portent essentiellement sur les questions de démocratie, des droits de l’homme et de prévention des conflits. Bref, sur des enjeux politiques, stricto sensu. Tandis que l’OUA estime que les discussions politiques sont synonymes d’élaboration en commun de politiques dans des domaines aussi variés que l’économique, l’institutionnel, le social ou la sécurité. Au regard des priorités de l’OUA, et en vertu du traité d’Abuja et du plan d’action du Caire, les questions économiques doivent apparaître en tête de l’agenda des rencontres entre l’OUA et l’UE. Chacune des organisations suit donc sa propre logique. En effet, l’UE souhaiterait limiter les débats économiques au cadre de la Convention de Lomé et elle est relativement sceptique quant au projet économique du traité d’Abuja : la communauté économique africaine (CEA). L’OUA, quant à elle, souhaite depuis le milieu des années 1990 signer un accord de coopération formel avec l’Union européenne et estime, dans ce cadre, que le dialogue politique doit être au service de la construction de ce grand ensemble économique africain.

Le communiqué de la première rencontre ministérielle du 23 juin 1997 tenue à New-York entre l’OUA et l’UE illustre cet objectif. Il y est reconnu que les débats portèrent sur les questions de prévention et de résolution des conflits ainsi que sur les questions concernant la coopération économique. Le communiqué insiste sur le fait que l’OUA attachait beaucoup d’importance à ce que les enjeux économiques soient compris dans les discussions animant la relation politique UE-OUA.

Les Africains ne conçoivent pas que les matières économiques puissent être séparées des questions politiques. Ils partent du principe que résoudre les difficultés économiques que connaissent les États africains revient à faire de la vraie prévention de conflits. Ils constatent que la paupérisation généralisée des populations africaines poussent nombre d’entre elles à régler, par la violence, la redistribution des ressources rares de leurs pays. Dès lors, développement économique et stabilité politique vont de pair. Par contre, les Européens estiment que ce sont les dysfonctionnements des États africains qui entraînent une redistribution inégalitaire des ressources et poussent les démunis à la violence. Ainsi, sans nier la réalité de l’inégalité sociale comme cause fondamentale des conflits, les Européens mettent en avant la responsabilité première des gestionnaires publics africains dans la crise de l’État africain. La réforme doit donc porter d’abord sur la nature du régime afin de prévenir les conflits, et une fois celui-ci amélioré dans le sens de la démocratisation et du respect des droits de l’homme, la population aura son mot à dire dans la gestion du bien public et elle participera à tous les aspects du développement économique (dont la question de la redistribution des ressources). Ceci explique l’insistance européenne à associer la société civile africaine aux processus de réformes politiques nationales. Dans la nouvelle architecture politique, il est nécessaire, aux yeux des Européens, d’arriver le plus rapidement possible à la mise en place structurelle de contre-pouvoirs au sein des États africains ; les ONGD, les organisations civiles en tous genres, bref, la société civile sont à la fois le meilleur rempart contre les abus de pouvoir et un mécanisme d’apprentissage démocratique.

La prévention, la gestion et la résolution des conflits en Afrique

Le bilan des transitions politiques africaines ne se révèle pas être à la hauteur des attentes. Ici, des transitions bloquées, là des transitions ayant dégénéré en conflits armés ouverts ou là encore, la disparition pure et simple de toute autorité étatique cédant la place à l’anomie. Au total, on a l’impression qu’entre 1990 et 1993 la plupart des États africains, sous l’effet conjugué des problèmes internes, des programmes d’ajustement structurel et de la conditionnalité politique, ont versé dans une instabilité dont ils se relèvent encore difficilement.

Les scénarios les plus destructeurs (guerre civile, déplacements massifs de population et massacres à grande échelle) ont amené les responsables européens à intégrer la dimension de prévention des conflits dans les suggestions faites en matière de réformes institutionnelles en Afrique subsaharienne.

Cette prise de conscience à été également le fait de l’OUA qui se dota du mécanisme de prévention, de gestion et de résolution des conflits en juin 1993. D’aucuns comprirent donc que le développement n’est pas envisageable sans stabilité politique ni paix. Or, les alternances politiques en Afrique subsaharienne semblent conduire les États dans des situations d’instabilité récurrentes.

L’Union européenne a tenté de relever ce défi en adoptant notamment la position commune du conseil du 2 juin 1997 concernant la prévention et la résolution des conflits en Afrique subsaharienne. Le développement économique ne se concevant pas sans paix ni stabilité, ces deux derniers éléments enrichiront le concept de développement durable. Munie de ces instruments, l’Union devrait dorénavant être en mesure de répondre aux sollicitations de son partenaire africain en cette matière.

Entre 1989 et 1992, l’écrasante majorité des conflits en Afrique sont de nature interne. Ces conflits opposent soit des rebelles à leurs gouvernements, soit des groupes sociaux armés (sous forme de milices) entre eux. Dans un cas comme dans l’autre, la violence armée apparaît comme étant le seul mode possible pour se faire entendre ou reconnaître politiquement ou encore, pour accéder au pouvoir. Le conflit peut prendre alors plusieurs visages dont l’ethnicité, le régionalisme ou la religion sont les expressions les plus courantes et dont le dénominateur commun sera le nombre très élevé de victimes civiles : 90 % des tués dans ces conflits sont des civils.

À titre d’exemples: le conflit soudanais a entraîné la disparition d’environ un million de personnes ; en Angola, entre 300 000 et 500 000 personnes ont perdu la vie dans cette guerre civile ; et, en Afrique centrale, le Burundi a perdu entre 350 000 et 550 000 habitants, tandis que le génocide rwandais a provoqé le décès d’un million de personnes. À ces pertes humaines, on devrait ajouter le nombre de personnes déplacées et réfugiées, estimé à 8 millions en 1995 et à 6 660 000 en 1996.

La mauvaise gouvernance des trente dernières années en Afrique, qui a entraîné à la fois une inégalité sociale criante et une raréfaction des biens de subsistance et l’impossibilité légale de faire valoir l’idée d’une justice redistributive, les groupes sociaux défavorisés n’ont pas eu d’autres choix, dans un réflexe de survie, que la lutte : ce sont là les causes fondamentales des conflits. Cette contestation sociopolitique aurait du, en principe, être pacifique dans le cadre des réformes institutionnelles démocratiques. Mais, très souvent, elle prit un aspect violent lorsque les résistances gouvernementales empêchaient les évolutions sociales nécessaires.

Deux périodes sont à distinguer dans œuvre de l’Organisation de l’unité africaine en matière de prévention, de gestion ou de résolution des conflits : avant et après l’adoption du mécanisme pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits qui fut approuvé par les chefs d’État et de gouvernement, au Caire, en juin 1993.

La charte de l’OUA prévoit une commission chargée de missions de médiation, de conciliation et d’arbitrage en cas de conflits. Car les statuts de l’OUA ne lui permettait d’intervenir qu’au cours de la phase de résolution du conflit. Cette commission ne joua pas entièrement le rôle qui lui était dévolu.

En effet, les États membres de l’OUA lui préférèrent une gestion plus informelle des conflits. C’est ainsi que se développèrent les comités ad hoc, les négociations bilatérales directes, la médiation de chefs d’État ou encore de l’assemblée des chefs d’État et de gouvernement. Toutes ces instances de médiation permettaient aux États de garder la maîtrise des processus de résolution des conflits. En effet, il n’était pas envisageable que l’OUA puisse, conformément à ses statuts, arbitrer des conflits. La non-ingérence dans les affaires intérieures des États limitait le rayon d’action de l’OUA. Toutefois, l’opinion publique africaine et la communauté internationale amèneront les responsables politiques africains à imaginer de nouveaux outils pour faire face aux nombreux conflits intra-étatiques ravageant ce continent.

Lors de la vingt-huitième session à Dakar, en juin 1992, la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’OUA décida de doter l’organisation d’une structure plus adaptée que la Commission de médiation. C’est ainsi qu’en juin 1993, au Caire, la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’OUA adopte le Mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits. L’organe politique de ce mécanisme est l’organe central qui est composé des États membres du bureau de la Conférence des chefs d’État ainsi que du président en exercice et de son prédécesseur. Les décisions de l’organe central sont exécutées par le Secrétariat général. Le Fonds de l’OUA pour la paix est créé afin de mobiliser des ressources pour les activités opérationnelles du mécanisme. En trois ans, le fonds a recueilli 14,6 millions de dollars dont plus de la moitié provient de contributions non africaines.

Dès sa mise en place, l’OUA, en novembre 1993, envoya une mission d’observation au Burundi (Miob) afin d’accompagner le processus de réconciliation faisant suite au coup d’État perpétré contre le président Ndadaye en octobre de cette année-là. Un an plus tard, en juin 1994, le Rwanda fut l’objet des sollicitations de l’OUA puisque, sous ses auspices, des pourparlers entre les belligérants se sont tenus à Tunis. Signalons encore une mission de 81 observateurs de l’OUA qui se rendit en Éthiopie pour y surveiller le déroulement des élections générales : depuis lors, l’OUA est présente chaque fois que des élections générales s’organisent dans un pays africain. Grâce donc au Mécanisme, l’OUA existe dorénavant dans le domaine de la prévention et de la gestion des conflits.

Néanmoins, consciente de ses limites financières et opérationnelles, l’OUA décida de se concentrer sur le volet prévention et, de laisser la communauté internationale ou les organisations sous-régionales africaines s’atteler à la gestion et à la résolution des conflits. C’est dans ce cadre que l’OUA met progressivement en place, avec l’aide du Pnud, un système d’alerte précoce.

Au niveau sous-régional, des évolutions intéressantes ont lieu. En matière de prévention et de résolution des conflits, certaines organisations sous-régionales africaines ont brisé ce tabou de la non-ingérence dans les affaires intérieures des États. Ainsi la CEDEAO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest) ainsi que la CEAO (Communauté des États de l’Afrique de l’Ouest) prévoient chacune des mécanismes d’assistance en matière de défense : cela implique la possibilité d’une intervention dans un conflit interne « ...dès l’instant où la stabilité de l’ensemble (sous-régional) est menacée ». Sur cette base, la CEDEAO créa l’ECOMOG qui intervint dans les conflits internes du Liberia et de la Sierra Leone afin, à chaque fois, de rétablir la paix ou la légalité.

L’Afrique de l’Ouest n’est pas l’unique sous-région à connaître des évolutions aussi prometteuses en matière de prévention et de résolution des conflits. L’Afrique australe avance également, à grands pas, vers la prise en charge de ses problèmes de sécurité. La SADC s’est dotée d’un Organe de coordination des politiques extérieures et de sécurité de ses États membres. L’organe s’inscrit bien entendu dans le cadre des principes régissant la SADC, à savoir : le respect de la souveraineté de chaque État, la résolution pacifique des conflits, le respect des droits de l’homme et la promotion d‘un État de droit. Ce qui est intéressant à relever par rapport à l’objet de notre étude est que l’organe exprime, par communiqués, des analyses sur l’état de la stabilité, de la paix et des progrès démocratiques parmi ses États membres.

Cet organe fonctionne donc comme un système d’alerte vis-à-vis d’éléments déstabilisateurs qui peuvent survenir : par exemple, des tensions sociales touchant un de ses États membres. L’organe succéda à l’Inter-State Defence and Security Committee dont le mandat recouvrait précisément la prévention des agressions extérieures et des coup d’État ainsi que la gestion et la résolution des conflits dans le cadre d’une coopération régionale au développement et à la stabilité. Ici aussi, on devine les contours d’un cadre de coopération politique et de sécurité qui n’a pas peur de se saisir de questions touchant aux affaires intérieures d’un État.

Dans les matières relevant de la prévention et de la gestion des conflits, une coopération naissante existe entre les organisations sous-régionales et l’OUA. D’abord, il faut rappeler que ces organisations sous-régionales reconnaissent une préséance organique à l’OUA qui les oblige à obtenir son appui diplomatique pour toutes les actions entreprises en vue du rétablissement de la paix dans leur zone géographique de compétence. Ensuite, en matière de prévention des conflits, les organisations sous-régionales associent l’OUA aux initiatives prises afin de réduire les tensions qui ont été détectées. C’est ainsi que la CEDEAO, au cours de la quatrième session extraordinaire de la Conférence des chefs d’État et de gouvernement qui s’est tenue le 17 décembre 1997, a lancé un projet de mécanisme sous-régional de prévention, de gestion, de résolution des conflits et de maintien de la paix et de la sécurité.

Dans ce cadre, les ministres des affaires étrangères des pays de la CEDEAO, au cours de la réunion de Yamoussoukro du 12 mars 1998, ont proposé la mise sur pied d’un observatoire permanent des crises (qui aurait pour mission de relever les signes de tensions graves). Cet approfondissement de la gestion de la paix au niveau sous-régional se fait en étroite collaboration avec l’OUA, car celle-ci fut conviée à assister, en tant qu’observatrice, à toutes ces rencontres. Donc, même si les organisations sous-régionales ont une réelle autonomie de fait, elles maintiennent une étroite coopération diplomatique avec l’OUA dans la plupart des cas. Toutefois, il faut signaler le fait que l’OUA n’est pas toujours associée à des initiatives prises par l’UE en direction de certaines entités sous-régionales africaines. C’est ainsi que les discussions en cours entre l’UE et la SADC n’associent pas l’OUA.

La coopération entre l’UE et l’OUA en matière de prévention, de gestion et de résolution des conflits en Afrique

Suivant en cela des initiatives déjà entreprises dès 1995, le Conseil de l’Union européenne décida le 20 octobre 1997 de s’engager concrètement dans la mise en œuvre pratique du dialogue qu’il entretient avec l’Afrique. L’aide européenne doit se concentrer dans deux domaines précis : le renforcement du système d’alerte précoce de l’OUA (établi en vertu du Mécanisme pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits en Afrique) ainsi que le renforcement des besoins de cette institution « ...dans le domaine du renforcement des capacités de communication des quartiers généraux de l’OUA, de ses bureaux nationaux et régionaux ainsi que celles de ses missions sur le terrain, y compris la formation de ce secteur. ». Un montant de 860 000 écus a été voté pour ce projet.

Conformément aux prescriptions de cette décision du Conseil, une évaluation doit être faite six mois plus tard. Le bilan est maigre au regard des attentes. Sur le plan de l’aide au renforcement des capacités de communication, l’UE a livré du matériel de communication à son homologue africain ainsi qu’une aide en matière de publication de revues de l’OUA et d’organisation de séminaires mais, pour le reste, rien de très tangible ne put être mise en œuvre.

Sur le plan militaire, l’Union de l’Europe occidentale, étudie depuis 1995 la possibilité d’apporter un soutien à l’OUA et aux organisations sous-régionales africaines dans le domaine du maintien de la paix. C’est ainsi que le conseil des ministres du 7 mai 1996 (Birmingham) approuva la décision du conseil permanent d’envoyer une mission d’information en Afrique. En août 1996, cette mission, comprenant des officiers de l’état-major de la cellule de planification se rendit au siège de l’OUA, au Kenya, en Tanzanie et au Malawi. Le Secrétaire général de l’OUA fut ensuite invité à Bruxelles « ...pour explorer les intérêts communs et les possibilités de coopération spécifiques et d’examiner les rôles complémentaires de l’Union européenne et de l’UEO en matière de prévention des conflits et de maintien de la paix en Afrique ». Toutefois, des actions concrètes se font attendre à cause de la réticence des États membres européens à envisager de mettre en œuvre une politique extérieure commune dans ce domaine. Certains États membres pris individuellement proposent des plans ambitieux. La force d’interposition (Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, RECAMP) mise en œuvre par la France avec certains pays africains de l’Afrique de l’Ouest et centrale (Sénégal, Mali, Mauritanie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Cap-Vert et Gambie) vit environ 3 000 hommes s’engager dans des manœuvres d’entraînement militaire aux confins des frontières du Sénégal, du Mali et de la Mauritanie. Ce projet de force armée africaine est également soutenu par les États-Unis, le Royaume-Uni et la Belgique.

Sans vouloir revenir sur les études portant sur le manque de cohérence entre les politiques extérieures bilatérales des États membres et celle de l’Union, ni sur le manque de cohérence de la structuration interne de l’Union concernant les rapports entre ses piliers et les institutions qui les incarnent, nous nous contenterons de relever les insuffisances constatées au niveau des structures invitées à promouvoir, dans la pratique, le dialogue et la coopération politique entre l’Europe et l’Afrique.

La prévention des conflits est le champ de coopération privilégiée par l’UE dans son dialogue avec l’Afrique. La PESC ainsi que la coopération au développement sont sollicitées dans ce cadre. Il a été relevé que la direction générale de la coopération au développement de la Commission effectue une révolution culturelle lui permettant de considérer la prévention des conflits comme de l’aide au développement au même titre que le fait de bâtir des ponts, de construire des routes ou de creuser des puits. Ainsi, à titre d’exemple, des sujets comme la prolifération et la diffusion d’armes conventionnelles légères vers des zones de tension, en Afrique subsaharienne, sont des préoccupations qui permettent aux spécialistes de projets de développement et des membres de la PESC de collaborer. Cette collaboration dans des domaines nouveaux nécessite encore aujourd’hui qu’on trouve des modus operandi pour que la coopération interne soit réellement efficace.

L’OUA est, de son côté, handicapée également par des aspects structurels. Dans son livre sur l’OUA, Djiema Wembou Michel-Cyr nous livre un portrait très instructif sur les dysfonctionnements que l’on peut retrouver au sein de cette organisation. L’OUA est limitée dans son action par deux principes : la souveraineté des États qui la composent et son corollaire, la prépondérance des intérêts nationaux sur ceux de l’institution. Cette double contrainte rend inopérants les organes politiques de l’OUA.

Il serait utile, à ce stade, de rappeler que cette organisation a pour organe suprême l’Assemblée des chefs d’État, qui se réunit annuellement, et qui adopte les résolutions fondamentales de l’OUA. La gestion de l’organisation est prise en charge par le Conseil des ministres, d’une part, et le Secrétariat général de l’OUA, d’autre part. Le conseil des ministres prépare les résolutions à adopter et le Secrétariat général les exécute. Cette structure pyramidale est complétée par des commissions spécialisées ou sectorielles. Quand on analyse le processus d’élaboration des résolutions, on constate que les procédures de mise en route de la préparation de ces normes prévoient la possibilité pour chaque État d’intervenir à tous les stades de leur le principe du élaboration. Or, comme l’adoption des normes se fait en général sur consensus, les États bénéficient en réalité d’un veto implicite, ce qui limite l’OUA dans ses ambitions. À côté de ce problème lié à la nature de l’OUA, existe également une déficience quant à la qualité scientifique des agents qui y travaillent. Afin d’y faire face, il est très souvent fait appel aux experts africains travaillant dans d’autres instances internationales, à l’ONU, par exemple, ou à des consultants étrangers.

Sur le plan de la mise en œuvre pratique de la coopération politique entre l’UE et l’OUA, ces insuffisances se traduisent par le fait que l’OUA ne parvient pas à satisfaire aux exigences procédurales de l’UE (relatives aux conditions formelles de comptabilité et de gestion à remplir afin de pouvoir bénéficier d’une aide financière européenne). L’intervention de l’IPA ou de consultants mis à la disposition de l’OUA, par l’UE, s’inscrit dans cet objectif de rendre conformes aux procédures européennes les demandes africaines. Ces raisons expliquent en grande partie le fait que l’aide de l’UE, en matière de prévention des conflits, se soit limitée pour le moment aux domaines des télécommunications.

Conclusion : perpectives du dialogue politique UE-OUA

En matière de dialogue politique, il faut encore lever quelques obstacles.

L’OUA, assistant du dehors aux diverses initiatives prises en faveur de l’Afrique par la communauté internationale, en particulier les Européens et les Américains, s’en méfie. Elle craint que l’Afrique ne devienne un champ d’expérimentation ou de bataille des ambitions géopolitiques de ces deux grandes puissances. Des faits objectifs la confortent dans son appréhension. L’UE lui a proposé de s’associer aux initiatives américaines, françaises et britanniques en matière de maintien de la paix, ce qu’elle refusa. Mais, lorsque l’OUA demande une intervention de l’ONU en cette même matière, les mêmes acteurs, via le Conseil de sécurité, lui refusent l’aide qu’elle demande : elle doit donc se soumettre ou se réfugier dans d’autres types de projets, moins onéreux (comme le système d’alerte précoce).

Enfin, la demande de dialogue politique avec l’UE exprimée par l’OUA, dans un cadre formel, devra être satisfaite sous peine de renforcer le sentiment de frustration chez l’interlocuteur africain. À cet égard, l’OUA propose également que les échanges ne portent pas uniquement sur les enjeux politiques africains mais que les Européens puissent trouver, dans ce dialogue, une occasion de débattre des défis politiques et de sécurité touchant à son propre continent : l’UE pourrait alors bénéficier de l’expérience politique de l’OUA.

De son côté, l’UE doit sans doute franchir un pas important : oser définir, avec l’Afrique, un projet de société commun aux Africains et aux Européens. Il s’agirait de définir ensemble les contours du type de développement politique, économique et social que l’on voudrait voir s’imposer sur les deux continents. Le modèle social européen trouve son pendant dans l’humanisme africain.

Toutefois, on sent que, d’une part, l’héritage du passé pèse encore lourdement dans les consciences des Européens et que, d’autre part, il y a des intérêts et des politiques divergentes entre les États membres. De peur de prêter le flanc aux critiques de néocolonialisme culturel, les Européens se retiennent parfois de proposer aux Africains leur vision de la démocratie, des droits de l’homme ou, plus largement, de l’État de droit alors qu’en réalité, les cultures traditionnelles africaines offrent la même vision de la place de l’homme dans la société. Dans d’autres occasions, ils sont accusés de chercher à imposer des conditionnalités et des politiques qui devraient être prises en accord avec les ACP.

L’OUA doit manifestement adapter ses méthodes de travail, la qualité de ses hommes ainsi que le fonctionnement de l’institution aux exigences de la performance. L’OUA ne peut plus se contenter d’être ce forum informel d’où des règlements à l’amiable pouvaient s’effectuer, elle est appelée à devenir une actrice crédible et, donc, efficace.

L’UE, pour sa part, doit encore parvenir à harmoniser les politiques bilatérales de ces États membres et les nouvelles missions qui lui sont confiées en matière de relations extérieures et de sécurité. Par ailleurs, les instances en charge du développement doivent accomplir une révolution culturelle leur permettant d’intégrer la sécurité (les questions de prévention des conflits) dans l’équation de base servant à définir sa politique de développement. Sur un plan purement prosaïque, il faut relever que l’OUA estime qu’il lui serait plus facile de traiter des affaires courantes si elle n’avait qu’un interlocuteur unique au sein des institutions européennes.

L’OUA considère que ces acteurs non institutionnels ont leur place dans ce dialogue. Toutefois, l’OUA estime qu’un cadre de travail précis, pour ces agents de développement non gouvernementaux, doit être circonscrit afin qu’ils puissent jouer le rôle qui est le leur.

Pour sa part, l’UE semble privilégier une présence, en amont, de ces acteurs non institutionnels. Certes, ils sont les récipiendaires de l’aide négociée entre les institutionnels mais, en même temps, ils ont su prouver que nombre de réformes en matière politique, de résolution ou de réconciliation à la suite de conflits, etc. ont été réalisées du fait de leur intervention. À ce titre, dès lors, elles méritent d’être associées autrement qu’en simple agents de développement. Enfin, dans la vision européenne, la cause essentielle de l’instabilité des États africains étant leur nature non démocratique, associer les acteurs de la société civile aux discussions portant sur le politique est également une façon de les renforcer en tant que contrepoids aux pouvoirs politico-militaires dirigeant les pays africains. Considérant que la démocratie est à la fois la voie vers la stabilité (la paix) et le développement et que l’existence d’un contre-pouvoir assure un fonctionnement démocratique, les Européens tentent donc d’offrir à ces acteurs non institutionnels un rôle plus actif dans le processus politique.

Compte tenu des desiderata des parties au dialogue, de leurs attentes et de leurs méthodes respectives, une démarche en deux temps apparaît. Elle aurait l’avantage d’inclure les ambitions respectives (européennes et africaines) en une approche commune.

L’UE et l’OUA pourraient imaginer de faire une déclaration politique (qui a le poids d’un engagement sans avoir les contraintes d’un traité). Cette déclaration aurait pour objet la coopération politique entre les deux institutions. Elle rappellerait les valeurs et les idéaux auxquels souscrivent les deux parties et dont elles souhaiteraient faire la promotion (dimension droits de l’homme et démocratie). Elle affirmerait la solidarité indéfectible entre les deux continents que représentent ces organisations régionales (dimension économique). Elle annoncerait la volonté des parties à faire ensemble de la promotion de leurs valeurs communes une priorité de leurs relations avec les tiers.

Cette déclaration commune, portant sur ces différents aspects, pourrait faire l’objet d’une préparation et d’une mise en commun en vue du sommet Europe-Afrique.

Cet objectif, ainsi formulé, permet de répondre à la fois aux préoccupations de l’UE et à celles de l’OUA. La consolidation de l’État africain nécessite, notamment, un renforcement de ses capacités économiques et donc de son rôle social. La consolidation de la démocratie, tributaire également du renforcement économique de l’État, devrait assurer une participation du plus grand nombre dans le processus de redistribution des ressources de l’État. Au lieu d’être antinomiques, la coopération économique et la coopération politique (visant à promouvoir la démocratie et les droits de l’homme) se complètent. Nous irons jusqu’à prétendre que l’une n’est pas viable sans l’autre, ni à moyen ni à long terme.

Dès lors, les projets de coopération dans le cadre du dialogue politique pourraient se concentrer sur deux questions clés :

a) les causes structurelles des conflits : il s’agira de mettre au point une équation originale qui permette aux projets de développement de renforcer l’État de droit démocratique en Afrique ;

b) les causes conjoncturelles des conflits : il s’agira de traiter, dans le court et moyen terme, des sujets tels que la problématique des transferts d’armes vers les zones de tensions ou de conflits ; de la réhabilitation des fonctions régaliennes de l’État (comme la justice, les forces de sécurité, etc.) ; du soutien aux processus de réconciliation, etc.

Il va sans dire que ce propos n’épuise pas les propositions susceptibles d’enrichir le dialogue politique entre l’UE et l’OUA. Ce qui paraît important, à ce stade, est le fait que la coopération politique ait été amorcée entre deux institutions. Les obstacles dressés sur le chemin du développement se sont accrus ses dernières années du fait de la mise en évidence du dysfonctionnement des États africains résultant des transitions démocratiques entamées depuis le début de la décennie. Envisager une coopération sur le plan politique revient à replacer l’État au centre de la problématique du développement. En effet, sans lui, la cohabitation entre groupes ethniques, sociaux ou confessionnels en conflit conduirait à des guerres civiles sans fin. Le développement ne peut s’envisager sans une adhésion minimale de ces groupes au projet de société que l’État est censé incarner.

Si la coopération politique entre l’UE et l’OUA réussit à consolider le contrat social au sein des sociétés africaines, elle aura accompli l’essentiel de sa mission.

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Mise à jour : 12 février 1999