Les dimensions politiques du futur partenariat
Comment promouvoir droits de l’homme, démocratie et gouvernance

André Monkam

(Texte intégral du Document de travail de l'ECDPM numéro 41, septembre 1997)

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Référence bibliographique:
Monkam, A. 1997. Les dimensions politiques du futur partenariat: comment promouvoir droits de l’homme, démocratie et gouvernance.
(Document de travail ECDPM numéro 41). Maastricht: ECDPM.

Table des matières

• Une rétrospective du processus démocratique en Afrique

• Scénarios futurs

• Propositions ACP

Une rétrospective du processus démocratique en Afrique

L’Afrique noire n’a presque pas connu de régimes démocratiques entre le milieu des années 60 et la fin des années 80. Au cours de cette période, malgré les revendications démocratiques libérales faites par les nouvelles générations de cadres et d'élites africains, les pays ont été gouvernés par des partis uniques, système supposé privilégier la construction de l'unité nationale et le développement au détriment des querelles tribalo-politiques. Mais au sein de ces institutions monolithiques, en guise d’ouverture, certains chefs d’État ont institué la pratique de la « palabre » et d’autres, la libre candidature aux élections à l’intérieur du parti unique.  

Le véritable processus de démocratisation (multipartisme, élections pluralistes...) ou, comme l’appelle J.F. Bayart, le « processus de décompression autoritaire » commence à la fin des années 80, suite à une combinaison de facteurs internes et externes. Au niveau interne, on observe les revendications démocratiques des élites africaines et les pouvoirs en place font face à une crise de légitimité venant de l’échec économique et de l’autoritarisme. Tout cela se traduit sur le terrain par des manifestations et des grèves.  

Comme facteurs externes, la fin de la guerre froide ; le discours du président François Mitterrand au sommet franco-africain de La Baule, où il a fait de la moralisation de la vie politique une condition pour l’aide au développement ; enfin la très grande pression des bailleurs de fonds et de l’opinion internationale.

La transition démocratique, de longueur variable selon les pays, s’est effectuée de quatre manières :

• par la conférence nationale
• sans conférence nationale
• sans multipartisme mais avec débat politique
• « par les armes ».

Le Bénin est le premier point d’impact de la révolution démocratique opérée par voie de conférence nationale.  

Au milieu des années 80, la crise financière a mis dans presque tous les pays africains, le trésor public dans l’incapacité de supporter certaines charges : salaire des fonctionnaires, bourses des étudiants, etc. La contestation qui en a découlé a atteint son point culminant au Bénin en décembre 1989 avec une grève générale, à l’échelle du pays. Les différents bailleurs de fonds sollicités pour sortir de cette impasse ont posé comme condition la tenue d’une sorte de forum, dénommé plus tard conférence nationale : un grand rassemblement politique national ayant pour objectif de dresser le bilan de la vie socio-politique passée et de renouveler les institutions.  

A l’issue de ce forum de février 1990, de grandes décisions politiques (nouvelle constitution notamment) redonnant confiance au peuple ont été prises.  

L’invite à l’imitation du modèle béninois de transition semble avoir structuré le champ de la démocratisation en Afrique subsaharienne francophone. Pressés par les bailleurs de fonds, d’autres pays décident dès 1990 d’organiser des conférences.

Par rapport à celle du Bénin, celles-ci vont présenter deux caractéristiques :

• elles laissent transparaître d’importantes variations ;
• au fur et à mesure que les pays progressent dans l’organisation des conférences nationales, on note chez les anciens leaders politiques désavoués, une volonté voire des tentatives plus ou moins réussies, de contrôler le mouvement de transition en vue de restaurer leur pouvoir en crise.

Les Nigériens et les Congolais, au plan rituel, sont restés assez proches du modèle béninois. Seulement, ils en ont approfondi le mode d’expression populaire: les déballages et les règlements de compte.

À la différence de la conférence nationale béninoise, celle du Gabon n’était pas souveraine. Ce verrouillage laissait à Omar Bongo d’importantes marges de manoeuvre et faisait toujours de lui le maître de la situation. Malgré la canalisation des forces politiques, la conférence nationale a néanmoins réussi à obtenir la reconnaissance d’une «ère nouvelle de démocratie pluraliste» (multipartisme intégral, formation d’un gouvernement de transition, élection...).

En prenant le pouvoir au Tchad le 1^er décembre 1990, Idriss Deby promet d’organiser une conférence nationale. Elle se tient 3 ans plus tard en janvier 1993. Au total, le Tchad se dote d’institutions ayant une certaine légitimité et reflétant assez bien les différentes sensibilités politiques : adoption d’un code électoral et d’un projet de constitution, installation du haut conseil de la communication et d’une commission nationale électorale indépendante.

La conférence nationale du Togo a connu un parcours violent, mais a quand même permis notamment la tenue d'élections pluralistes. Celle du Burundi a cédé la place à une guerre tribale et au Zaïre la transition vient de recommencer.

Pour biaiser avec les revendications populaires, contourner les conférences nationales et démocratiser par «à-coups», certains régimes ont trouvé dans la voie directe des élections pluralistes à la fois une stratégie pour prendre les oppositions de cours, les disloquer et le moyen «légal» de contrôle du processus démocratique (Côte d’Ivoire). D’autres, comme le Cameroun ou le Burkina Faso ont organisé des sortes de conférences nationales (forum dit de réconciliation nationale au Burkina Faso et tripartite au Cameroun). Dans les deux cas, les décisions prises au cours des assises ne pouvaient être contraires à la constitution et les participants ne pouvaient aborder que les sujets inscrits à l’ordre du jour sous le contrôle des pouvoirs en place.

Ce groupe de pays dirigés par des «amis» politiques des Occidentaux est donc à ce jour dans une situation de transition sans fin, chacun pouvant aller à sa manière et à son rythme, maquillant le cadre institutionnel de toutes sortes de vernis démocratiques, rétrocédant quelques espaces de libertés aux populations, maintenant le statu quo ante au nom de certains intérêts.

Certains pays de l’Afrique de l’Est, tel le Kenya, ont décidé d’élargir le débat à l’intérieur du parti unique, tout comme ceux qui, à l’instar de l’Ouganda, sortent des guerres civiles. Dans de tels contextes, la valeur suprême est la paix civile et la démocratie n’a de sens que si elle en revêt la forme. Dans d'autres, c'est la contrainte par un coup d'État militaire qui a facilité la transition politique.

L’exemple le plus en vue est le Mali où le général Toumani Touré a renversé la dictature de Moussa Traoré et instauré la démocratie.

Que ce soit une «réussite» (Bénin, Madagascar) ou un «échec» (Zaïre), le processus de démocratisation s’est engagé un peu partout depuis le début de cette décennie. Partout on a assisté à une crise des autoritarismes, une crise de l’État, une crise du développement. Ceux qui, en Afrique et ailleurs, ont estimé que la démocratie est un «luxe pour l’Afrique»se sont ravisés. Mais la voie de la démocratie pluraliste étant délicate, tortueuse, longue et semée d’embûches, les pays qui ont opéré et réussi rapidement la transition politique géreront plus aisément les difficultés et se développeront plus vite que les autres.

La réussite est due à l’«effet de catharsis» produit par les conférences nationales. Au Bénin, toutes les forces vives du pays (524 délégués venant de 14 organisations, regroupements et autres) se sont retrouvés pour faire un bilan sans complaisance. Les anciens dirigeants ont reconnu leurs torts et demandé des excuses publiques. Le pays est reparti sur de nouvelles bases. L’alternance est aujourd’hui effective. Quant aux pays ayant raté la transition ou en processus lent, la responsabilité incombe aux dirigeants des anciens partis uniques. Ayant traîné le pas dès le début, ils se retrouvent encore aujourd’hui, accrochés au pouvoir contre la volonté de leurs concitoyens grâce à tous les artifices : anticipation des élections pour battre facilement une opposition mal préparée, fraudes de toutes sortes aux élections (manipulation des listes électorales, trucage des résultats, bourrage des urnes...), militarisation et tribalisation de la transition, politique du ventre. Pour tous ces pays, le chemin est encore très long.

De façon générale, ce qui se dégage à ce jour est qu'il n'est proposé aucune alternative visant à la transformation des sociétés et des structures de production car les deux crises que les pays africains devraient avoir réglées à la fin de cette période transitoire sont la crise du système politique et l'improductivité du système économique.

Les constitutions sorties des conférences nationales et autres méthodes de transition ont bien réglé le mode d'accession au pouvoir dans les cas de transitions réussies. Au Bénin par exemple, les forces vives ont montré la capacité à tracer des voies originales qui puissent maximiser les atouts propres au Bénin.

Grâce au multipartisme, nous nous retrouvons avec, d’un côté, plus administratif et postcolonialiste que politique, l’ancien parti unique avec un programme de gouvernement aux objectifs tellement généraux qu’il organise seulement le «partage du gâteau»; de l’autre, les partis d’opposition, généralement créés et dirigés par les «affamés» ou les exclus de l’ancien parti unique, sans programme crédible pouvant stimuler les groupes sociaux naissants. Des oppositions médiocres, dans la plupart des cas, divisées, impuissantes et infiltrées par le parti au pouvoir. Mal ou même pas du tout informées sur la situation économique, sociale, politique, et culturelle du pays, elles se contentent en général de développer des discours démagogiques et des slogans pour plus de liberté ou des slogans réclamant le départ des équipes dirigeantes. Il n’existe pas de mouvements comme Solidarité en Pologne ou des penseurs comme Havel (ancien opposant et actuel président de la Tchécoslovaquie). Finalement, nous nous retrouvons à ce jour avec un système multipartiste sans parti réel. Presque partout où les partis d’opposition ont accédé au pouvoir aux lendemains du multipartisme, ils l’ont perdu lors des échéances suivantes. Ce qui donne l’impression d’un simple changement d’élite administrative pour bénéficier des avantages liés au pouvoir.

Les principaux obstacles au niveau interne en matière de réforme politique sont incontestablement d'ordre socio-culturel : l'absence de culture démocratique; cette désarticulation entre l'esprit communautaire africain encore dominant et les dispositions mentales et comportementales qu'exige la pratique de la démocratie libérale - respect de la différence- qui, elles, débouchent sur l'individualisme.

• La conception même du pouvoir en Afrique noire : dans l'état actuel de la sociologie politique en Afrique, deux éléments caractérisent l'exercice du pouvoir : la forte concentration du pouvoir entre les mains d'une personne et la situation de rente que confère la conquête d'un espace politique.

• La tradition de l'enrichissement par le pouvoir politique : ceux qui l'ont souhaitent généralement le conserver.

• L'éducation des citoyens : M^me Sandra Day O'Connor, juge aux États-Unis, disait avec raison que «l'un des piliers les plus solides de la démocratie est l'éducation des citoyens, qu'il s'agisse d'instruction ou de sensibilisation aux devoirs civiques. Quelqu'en soit le coût, l'effort en matière d'éducation s'impose, car il y va de l'avenir de la démocratie et du bien-être économique et social de la population». Avec des populations majoritairement non éduquées, les réformes s'opèrent avec lenteur.

Socio-économique : la crise économique a entraîné le programme d'ajustement structurel. Les mouvements démocratiques engagés dans ce contexte posent le problème de la compatibilité entre les deux objectifs suivants : démocratie et ajustement structurel.

Socio-politique :

• Les tenants de l'ordre ancien qu'on retrouve indifféremment dans le parti au pouvoir et dans les partis d'opposition, adeptes de la politique du ventre, généralement garants d'intérêts occultes intérieurs et extérieurs dont la sauvegarde est incompatible avec la transparence démocratique;

• L'atomisation des forces de l'opposition

Les approches de l'UE sous Lomé en matière de réformes politiques sont sensiblement les mêmes que celles des bailleurs de fonds occidentaux, bilatéraux et multilatéraux :

• reconnaissance et application des principes démocratiques;
• consolidation de l'État de droit;
• bonne gestion des affaires publiques;
• respect des droits de l'homme.

On pourrait résumer ces conditionnalités en progrès en matière de réformes politiques. Mais quelques questions nous viennent tout de même à l'esprit :

• qui va mesurer ces progrès?
• comment va-t-on les mesurer?
• avec quels instruments de mesure?
• quel est l'étalon du rythme souhaité?
• etc.

Prenons la notion des droits de l'homme. En Occident, l'idéologie des droits de l'homme, produit de la philosophie des lumières est essentiellement individualiste et universaliste, plus propice, nous l'avons souligné plus haut, à intégrer les mécanismes de la démocratie libérale. Tout ceci est en contradiction avec l'esprit des sociétés communautaires et cloisonnées d'Afrique noire où le droit se voudrait non pas le droit de l'homme en tant qu'agrégat mais le droit de la communauté. Les droits de l'individu reposant sur un équilibre entre ses diverses responsabilités en tant que membre de cette communauté. Ces droits peuvent être restreints dans certains cas, pour protéger les intérêts de la collectivité. Dans ces conditions, les risques de subjectivité dans l'appréciation sont élevés. L'UE, dans son partenariat avec les pays d'Afrique, doit d'abord s'assurer qu'elle a une idée juste de leurs données sociales, culturelles et écologiques; ensuite contribuer à l'amélioration de ces données; enfin soutenir les programmes ayant fait appel aux ressources, aux idées et aux potentialités africaines. Tout en appuyant les réformes politiques et surtout la bonne gestion des affaires publiques, elle devrait renforcer les mécanismes de contrôle de la gestion de l'aide au développement.

Il est difficile de parler du degré de réalisme de ce qui est fait jusqu'à présent en matière de réformes politiques tant au niveau du contenu qu'au niveau du rythme du processus. Tant les intérêts en jeu sont multiples, divergents et importants. Dans certains cas, l'avenir de la transition est même incertain (résurgence des coups d'État militaires et autres mutineries : Zaïre, Sierra Leone, RCA, Congo-Brazzaville...)

Déjà un peu condamnée par les politiques économiques qui l'accompagnent, cette aventure politique court encore plus de risques de naufrage en étant sans cible et sans garantie philosophique. L'absence de garde-fou intellectuel aux actions politiques est d'autant plus grave que les désordres qu'occasionne la lutte pour le «repartage» de l'Afrique s'accentuent. Or, plus que jamais, le renouvellement de la pensée s'impose, tout au moins dans le cadre d'une redéfinition du rôle de l'État et d'une réflexion approfondie sur les marges de liberté démocratique à défendre. Comme hier avec les indépendances, les réformes politiques d'aujourd'hui n'ont été précédées d'aucune préparation par les élites; ainsi leur contenu et leur rythme sont décidés en fonction d'intérêts occultes. Plus que jamais, les partenaires comme l'UE devraient encourager l'organisation de la société civile, de tous les groupes sociaux qui soutiennent le processus de démocratisation, à savoir : la classe moyenne des villes, les syndicats, les églises universelles, les femmes, les paysans. Car, malgré les revers actuels, tout porte à croire qu'à long terme les réformes vont s'imposer dans le sens et la direction de l'histoire.

Scénarios futurs

Compte tenu de ce qui a été développé ci-dessus, les perceptions d’un futur partenariat politique ACP-UE pourraient être de deux grands ordres :

• positives dans les pays où la transition a été acceptée, engagée, réussie ou en voie de réussite;

• négatives dans le cas où ces réformes soit ont échoué, soit sont bloquées, retardées par les tenants de l’ordre ancien.

En ce qui concerne le premier ordre, un futur partenariat politique devrait, maintenant que le mode d’accession au pouvoir a été réglé dans ces pays, leur permettre non seulement d’améliorer le cadre institutionnel, mais également de refondre les structures de la société et même de jeter les bases d’un modèle démocratique typiquement africain, c’est-à-dire tenant compte des réalités locales.

Quant au second ordre, il est clair que les gouvernements traîneront le pas à accepter l’intégration de l’élément politique dans ce partenariat. Ils évoqueront toutes sortes de raisons : ingérence, respect de la souveraineté, etc. Tout cela dans le but de s’accrocher au pouvoir et de maintenir en place les systèmes de prédation de nos États.

La société civile, dans tous les cas, a une opinion favorable à l’intégration de la dimension politique. Elle est consciente du rôle que peuvent jouer les partenaires extérieurs dans le processus de réforme politique. Elle sait que les dictatures se maintiennent difficilement au pouvoir sans le soutien des puissances colonisatrices. Les relations entre les pays et ces puissances ne sont pas transparentes et ont des vecteurs et des articulations peu connus du grand public. Aussi la société civile et les leaders des forces du progrès accordent-ils un poids important à l’élément politique dans les relations avec l’UE, car cela leur permettrait de s’affranchir des perversions observées dans les relations avec les anciennes métropoles dominées par des comportements issus de la colonisation.

Aujourd’hui, tous les pays, même ceux qui ne le veulent pas réellement, se déclarent engagés dans un processus de démocratisation. Et compte tenu de l’influence de la dimension politique sur le développement socio-économique, il est nécessaire de l’intégrer dans le partenariat qui vise justement la lutte contre la pauvreté.

Pour se remettre définitivement sur la voie du développement, il faudrait un minimum de consensus politique qui a largement été atteint dans le cas de conférences nationales réussies. Dans les autres, il faudrait définir les institutions appropriées pour un avancement irréversible de la démocratie et du progrès.

Le succès de la coopération pour le développement dépend dans une large mesure du degré d’implication (participation et contrôle) des populations et de la société civile. L’organisation et la responsabilisation de la société civile doivent être recherchées en priorité dans la dimension politique du partenariat. C’est ainsi qu’en dehors des domaines classiques contenus dans l’article 5 de Lomé IV, d’autres composantes devraient être prises en compte dans la nouvelle dimension politique. Les plus pertinentes semblent être :

• la décentralisation
• l’élargissement des acteurs de la coopération
• les institutions de contrôle et la justice
• le processus des consultations populaires.

La décentralisation dont il est question ici est politique et financière. Il ne s’agit point d’une décentralisation administrative qui, le plus souvent, est un instrument de domination du parti au pouvoir. Il s’agit d’une décentralisation des institutions politiques telles que les municipalités qui doivent avoir une autonomie financière. Elles doivent être mises en place suivant un processus démocratique et participer activement au processus de développement (définition et planification des projets, exécution et contrôle des programmes).

L’élargissement des acteurs de la coopération permettra de définir des critères objectifs de «mesure» de la réforme politique. Cet élargissement doit atteindre les parlementaires et les élus locaux des formations politiques représentatives, les syndicats, les regroupements professionnels.

À cet égard, il serait intéressant de mettre sur pied un comité quadripartite d’orientation du partenariat ACP-UE comprenant pour chaque pays ACP le gouvernement, l’opposition, la société civile et l’UE.

Les institutions de contrôle et la justice constituent la pierre angulaire de la démocratisation et de la bonne gouvernance. Elles doivent être indépendantes du gouvernement, sinon les décisions seront influencées par ce dernier et il désignera ses dirigeants en fonction de leur appartenance politique.

D’une manière générale, cette composante du partenariat pourrait consister à aider les pays ACP d’Afrique subsaharienne à élaborer des textes fondamentaux qui évitent l’éternisation au pouvoir, corollaire de la concentration de tous les pouvoirs dans les main d’un seul individu, fût-il président de la République. Le texte fondamental qu’est la constitution doit garantir :

• une limitation des mandats présidentiels.
• une séparation effective entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire
• la garantie des libertés individuelles et collectives, etc.

Le suivi du processus démocratique doit être renforcé par un meilleur contrôle de la préparation et de l’exécution des élections notamment par la généralisation de la mise sur pied des commissions électorales nationales autonomes (CENA) dont le rôle serait entre autres la refonte des listes électorales, la distribution des cartes électorales, la détermination du nombre et la localisation des bureaux de vote, la formation des scrutateurs, la participation des observateurs internationaux de tous bords (et non pas uniquement ceux acquis au pouvoir), l’affichage des listes des votants et des bureaux de vote, la supervision des opérations de terrain, la participation au dépouillement, le respect des procédures de réclamation, la proclamation des résultats, etc.

Dans la plupart de nos pays, le processus électoral est de bout en bout contrôlé par l’administration qui est à la solde du pouvoir en place. Dans ce contexte, peut-on parler de processus démocratique lorsque l’on pense que, dans 20 ou 30 ans, l’UE continuera de participer à la mascarade sans que rien de fondamental ne soit changé.

La principale condition de réussite du partenariat serait l’harmonisation des points de vue et des sanctions par les pays de l’UE. Dans la mesure où les intérêts sont divergents, les points de vue divergent également entre partenaires de l’Union. Les dirigeants africains sont conscients de cette faiblesse, ce qui les encouragent à persévérer dans la mauvaise voie. Dans la plupart des pays de l’Afrique subsaharienne, ce sont des démocraties de façade et absolument rien n’est fait pour que de véritables démocraties s’installent. Les pays de l’UE sont conscients de cet état de choses. Sous le couvert de la démocratie, c’est le règne du parti unique, du parti État, à la regrettable différence que ce système coûte plus cher à la communauté nationale (régions hostiles délaissées, dépenses souterraines pour entretenir des partis taupes, corruption de toutes sortes pour se fabriquer une majorité au Parlement).

Tant que les pays de l’UE ne s’accorderont pas sur les sanctions à infliger et sur le respect scrupuleux de ces sanctions, les dirigeants africains continueront à conduire des démocraties de façade, sources de conflit et de coups d'État. Dans ces conditions, l’UE ne devrait pas être regardante sur l’aide qu’elle octroie.

Dans la logique du partenariat telle que préconisée actuellement, les conditionnalités définies par la pratique d'aujourd'hui ne semblent plus adaptées. Dans le nouveau partenariat, le rôle des institutions internes est très important. Les objectifs, les résultats à atteindre et les échéances sont définis d'un commun accord entre les parties, avec la participation des forces vives de la nation. Les obligations des uns et des autres sont arrêtées de commun accord. Dans cette logique, les conditionnalités sont définies de manière endogène et ne sont pas imposées de l’extérieur.

L’élargissement des acteurs de la coopération à toutes les forces vives de la nation est une condition nécessaire à l’efficacité du partenariat dans la mobilisation des ressources pour le développement économique et la lutte durable contre la pauvreté.

En matière de droits de l’homme, les organisations nationales et internationales de défense de ces droits doivent être associées aux négociations préalables au suivi et à l’évaluation des performances.

L’exécution des programmes de coopération dépendra de manière endogène des performances d’ensemble. Les pays où la transition démocratique a réussi ont déjà des institutions de contrôle; le partenariat s’établira tout au plus pour leur renforcement. Les négociations iront plus vite et, étant donné la réalité de l’alternance, il doit exister des organes plus stables, orientés vers le développement. La mobilisation des ressources de coopération sera fonction des performances, qui sont des résultats intermédiaires admis et recherchés par toutes les parties.

Ce schéma est similaire à celui de la coopération avec l’OIT qui intègre les organisations syndicales.

Les progrès en matière de réformes politiques peuvent être mesurés à partir d’un certain nombre d’extrants que sont entre autres : les textes fondamentaux garantissant l’alternance du pouvoir, la séparation des pouvoirs, une amélioration des conditions d’exercice des droits de l’homme (diminution significative du nombre des détenus pour délit d’opinion, des réfugiés politiques, des opposants), une plus grande implication des principaux partis d’opposition à la gestion de la cité (nombre de rencontres au sommet entre les principaux protagonistes, prise en compte des points de vue de l’opposition dans les actes fondamentaux de la République), la durée maximale du mandat d’un individu à la tête de l'État, la fréquence de l’alternance, l’autonomie des institutions politiques locales.

Les acteurs qui pourraient jouer un rôle déterminant dans la mesure des progrès des réformes politiques sont les observateurs internationaux, la société civile, les ONG et les partis politiques les plus représentatifs, le clergé. Un bon dosage des différentes composantes doit être assuré pour permettre une réelle représentativité.

Par rapport à l'objectif de démocratisation, la société civile qu'il convient de prendre en compte est celle qui intervient dans la formation civique des populations, la sensibilisation et l'orientation des comportements des masses. On peut ainsi retenir les leaders d'opinion dont les journalistes, le clergé, les syndicats, les associations professionnelles (ordre des médecins, des avocats, des experts comptables, etc.) et certaines ONG.

Après l'instauration du multipartisme, l'avancement de la démocratisation semble lié à la formation civique des citoyens et à leur capacité de discernement et de revendication. Dans beaucoup de pays africains, l'ancien parti unique qui est resté au pouvoir contrôle l'administration et un nombre important de cadres du pays. Il devient très difficile de mobiliser les ressources humaines pour les autres formations politiques. Dans certains cas, les chefs traditionnels sont intégrés par le parti au pouvoir comme auxiliaires d'administration et sont ainsi mobilisés directement ou indirectement pour ce dernier.

Seule la société civile offre des possibilités de réflexion indépendante en vue de promouvoir une société plus libre et plus équitable. Les partis politiques étant souvent trop engagés dans la conquête du pouvoir, il revient à la société civile le rôle de sensibilisation et de responsabilisation des populations, sur les problèmes importants de la société qui devraient être traités par les dirigeants.

En dehors de l'action au niveau de la base, la société civile doit participer à la définition des règles du jeu démocratique et au contrôle des acteurs politiques. Cependant le rôle de la société civile ne peut pas être déterminant sans la séparation des pouvoirs entre l'exécutif et le judiciaire. Car elle doit pouvoir recourir à une justice indépendante pour statuer sur des cas de violation grave des règles du jeu démocratique.

Les pays africains sont généralement des juxtapositions d'entités socio-linguistiques très différentes par rapport à la tradition et à la gestion du bien public. Les institutions étatiques ont pu assurer un certain niveau d'intégration et d'unité. Cependant la responsabilisation des populations à la base s'obtient beaucoup par leur implication dans la gestion du bien public. Il n'est pas facile dans la situation actuelle de les impliquer de manière active au niveau national, certaines orientations nationales étant prises en dehors même de la compréhension de la masse. L’implication à la base permet de prendre et de libérer les spécificités de chaque communauté.

La décentralisation accompagne fort utilement la démocratisation des populations par une grande responsabilité et implication des populations. Si la gestion des communes par exemple est entièrement autonome, les populations de chaque ville appréhendent concrètement la portée des débats politiques. Le partenariat décentralisé dans ce cadre permet de valoriser et de promouvoir davantage le développement à la base: développement socio-économique (population mieux formée ayant des activités génératrices de revenus) sans lequel la démocratisation ne pourrait être réelle. Comment concevoir la démocratisation pour une communauté enclavée produisant juste des biens de subsistance, analphabète et obéissant servilement à un chef traditionnel. Car le pouvoir central par le canal du chef inféodé peut facilement manipuler la population. Des institutions locales et les ONG travaillant à la base ont un rôle déterminant dans ce cas. Elles doivent travailler progressivement pour inculquer une autre vision du monde à cette population, lui démontrer qu’elle peut et doit aspirer à une vie meilleure en se livrant à des activités plus rentables leur permettant d’accéder aux services sociaux de base.

L’UE devrait appuyer techniquement et financièrement les réformes politiques dans les pays de l’Afrique subsaharienne. Techniquement, elle devrait demander avec insistance à participer au contrôle du processus électoral (inscription sur les listes électorales, affichage des listes électorales et des bureaux de vote, déroulement du scrutin, dépouillement, règlement du contentieux et proclamation des résultats). Elle devrait également aider à l’élaboration des lois et règlements. Financièrement, elle devrait appuyer l’organisation matérielle des élections (financer les séminaires, les conférences, le matériel de vote, etc.). Ces différents types d’appui peuvent être concrétisés dans la mise sur pied d’un projet d’appui au processus de démocratisation. Il s’agirait en fait d’une assistance à moyen ou long terme (10 ans au minimum).

Le champ d’action prioritaire est relatif à la rédaction des lois et règlements pouvant garantir la stabilité des institutions et assurer l’alternance du pouvoir. Le deuxième champ d’action est la participation effective au processus électoral. Ceci peut se matérialiser par la mise en place du projet précité.

L’UE a l’avantage d’être un regroupement de pays qui ont des expériences démocratiques variées bien que globalement semblables. Chaque pays ACP de l’Afrique subsaharienne peut donc trouver un modèle de processus démocratique auquel il peut s’adapter. Les agences d’aide multilatérale n’ont pas l’expérience de la gestion des processus démocratiques. Les bilatéraux ont leur modèle qui sont connus de tous. La multiplicité d’expériences de processus démocratiques au sein de l’UE constitue la principale valeur ajoutée de celle-ci par rapport à d’autres agences d’aide.

L’appui aux acteurs non étatiques pose des problèmes d’identification des bénéficiaires, de connaissance des besoins précis et prioritaires de ces acteurs. Les principaux besoins des acteurs tourneraient autour d’une meilleure organisation des structures, de l’appui technique et financier. Les ONG, les associations de défense des droits de l’homme, la presse non étatiques souffrent dans leur grande majorité de problèmes d’organisation. Les rôles et les responsabilités à l’intérieur de ces structures sont généralement mal définis, et posent des problèmes de leadership. Techniquement, la formation continue est inexistante. Les échanges d’expériences entre acteurs non étatiques font défaut. Toutes les actions ne peuvent être concrétisées que si ces acteurs disposent d’un minimum de moyens financiers.

L’appui de l’UE aux acteurs non étatiques peut donc se concevoir sur le triple plan décrit ci-dessus: appui à l’organisation des acteurs, appui technique par des séances de formation, de recyclage, des stages, et enfin appui financier aux acteurs les plus représentatifs.

Tout esprit indépendant trouve que les modèles démocratiques européens sont les moins mauvais et cette idée est largement partagée par les élites africaines non gouvernantes. Ce sont des modèles qui peuvent permettre d’assurer une égalité de chances pour tous. Les modèles africains de démocratie pérennisent l’influence d’une petite classe gouvernementale au détriment de la majorité. Cette petite classe est généralement constituée des élites originaires de la même tribu que celle du chef de l'État. Les enjeux du pouvoir se résument à une quête permanente de conservation du gâteau national. L’exemple du Congo est illustratif à cet égard.

Chacun veut obtenir sa part et le plus durablement possible. Tout modèle européen susceptible de troubler l’ordre établi est combattu vigoureusement. C’est ainsi que ces élites parlent d’imposition des modèles démocratiques européens.

Comment faire admettre à ceux-ci que l’enjeu se trouve ailleurs, que les hommes passent mais que la nation doit demeurer ?

Toute tentative dans ce sens par les bailleurs de fonds est interprétée comme une ingérence dans les affaires intérieures de l'État. Nous pensons que l’UE ne devrait pas reculer devant de tels arguments.

La démocratie induit une bonne gouvernance et le contraire n’est pas nécessairement vrai. Faut-il encourager une bonne gouvernance qui bafoue les droits fondamentaux de l’homme, l’absence de libertés individuelles et collectives, toutes choses que garantit la démocratie? En réalité, à notre avis, il n'y a pas un modèle européen de démocratie. La démocratie, lorsqu'elle est bien exercée, est le meilleur système de gestion pour l’individu et les collectivités. On a tendance à prendre des exceptions pour la règle en ce qui concerne la bonne gouvernance. Les pays où on retrouve une bonne gouvernance sans démocratie sont généralement ceux pour lesquels il existe une pratique séculaire de la gestion de la cité (Corée du Sud par exemple). En Afrique, les dirigeants rejettent ce qu’ils appellent le modèle européen de la démocratie, celui-là même qui garantit l’alternance du pouvoir. Si, par malheur, le cours des événements venait à les amener à se retrouver un jour du côté de l’opposition, ils seraient les premiers à réclamer la démocratie, qu’elle soit une version européenne ou non. De notre point de vue, la démocratie devrait être pratiquée en Afrique subsaharienne comme elle se fait ailleurs. C'est parce qu'il y a un refus de la classe dirigeante de l'exercer dans les normes requises, encouragée en cela par les anciennes puissances coloniales, que l'on s'interroge sur le bien fondé de la démocratie. De toutes les façons, la démocratie devrait avoir la primauté sur la bonne gouvernance et non le contraire.

Propositions ACP

Il faut d'abord noter que tous les États ACP sont signataires de la Convention de Lomé IV révisée. L’article 5 de la convention précise que la coopération vise d’abord le développement humain, ce qui suppose «le respect des droits de l’homme, des principes démocratiques et de l'État de droit, et la bonne gestion des affaires publiques». En attendant la ratification de cette convention par l’ensemble des pays signataires, le livre vert a mis l’accent sur la dimension politique du futur partenariat en relevant que les déboursements liés à l'aide seront assortis des conditionnalités liées au respect des dispositions de l'article 5 de la convention et aux performances économiques. Il est donc utile d'insister sur la corrélation qui existe entre les performances économique, la démocratie, le respect des droits de l’homme et la bonne gestion des affaires publiques. La précision de l’importance et du signe de cette corrélation est déterminante dans l’attitude des pays ACP et sera au centre du dialogue entre l’UE et les ACP sur cette question. La clarification de la liaison entre le développement (humain), la démocratie et la bonne gouvernance est essentielle car, pour de nombreux dirigeants africains, démocratie ne rime pas automatiquement avec développement. L’absence de démocratie, par ailleurs, n’implique pas une mauvaise gouvernance. L'expérience de certains pays (Chine, Corée) montre que la bonne gouvernance a donné une impulsion au développement qui a permis d’asseoir la démocratie. La démocratie peut même faire obstacle aux réformes, surtout quand elles exigent des sacrifices immédiats et ne peuvent produire des effets qu’à long terme. Le cas de certains pays africains francophones confirme l’exactitude de ces propos. En clair, l’un des objectifs des jeunes États ACP est de consolider leur identité en tant que nations souveraines. Dans ce cas, la cohésion nationale se doit d’être préservée car les risques de division, de régionalisme et même de sécession (cas de la partie anglophone du Cameroun, par exemple) ne sont pas rares. Or, les droits de l’homme et les libertés fondamentales n’ont pas la primauté sur les objectifs de cohésion nationale, de paix civile, voire même de développement. Le dialogue entre les ACP et l’UE pourrait concerner ce thème-là également .

Face à l’interventionnisme et au paternalisme de l’UE, les pays ACP ont intérêt à approfondir les réformes internes pour une société plus démocratique, à consolider l’intégration nationale et régionale, et à éviter leur marginalisation. Le dialogue politique entre eux et l’UE pourrait se nouer principalement sur la politique extérieure commune, le sort réservé aux Africains en Europe, la lutte contre la pauvreté et les problèmes de la dette. De même, la notion de bonne gouvernance doit être bien définie afin d’éviter des interprétations au cas par cas. Il en est de même des critères d’appréciation des objectifs du processus démocratique. Il pourrait s’agir d’assurer le droit de vote pour tous et de garantir l’alternance politique aux différents niveaux du pouvoir. Le dialogue politique entre les ACP et l’UE peut également favoriser la mise en place de telles dispositions légales. Mais compte tenu de l’absence de consensus des pays européens sur l’appréciation de ces dispositions, l’option d’une stratégie européenne commune sur le dialogue politique ne peut qu’être bien perçue.

La préservation du rôle de l'État est un élément important de ce dialogue, de même que l'intégration des nouveaux acteurs que sont le secteur privé, la société civile et les ONG, dont il faut également requérir l’exigence de bonne gestion. Les pays ACP pourraient aussi également insister sur le rôle accru joué par les sociétés transnationales à la faveur de la mondialisation.

L’un des buts visés par le nouveau partenariat UE-ACP consiste à se préoccuper des situations particulières de chaque groupe régional, sous-régional ou des États pris individuellement, afin d’y apporter dans le cadre de la convention des solutions adéquates et pertinentes, inspirées des réalités locales profondes.

Dans cette perspective, les approches globales ou régionales ne sont pas exclusives d’une différenciation de traitement dans certains domaines pour tenir compte de la spécificité de chaque région ou de chaque État. À titre d’exemple, le critère de pays lourdement endettés pourrait fort bien constituer un facteur de différentiation approprié.

La différenciation dont on parle ici pourrait s’appuyer sur les critères ci-après : a) la multipolarité de l’économie mondiale qui fonctionne suivant une logique de pôles et de sous-pôles; b) la possibilité pour certains pays ACP de tirer avantage de pôles attractifs autres que l’Europe.

En effet, l’Europe ne constitue pour les pays des Caraïbes et du Pacifique qu’une opportunité de plus. Les Caraïbes sont désormais solidement arrimées dans le vaste espace de libre-échange interaméricain. Les pays du Pacifique quant à eux sont frontaliers d'un espace économique et commercial encadré par le Japon, les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande qui leur assurent débouchés et capitaux.

Il reste donc la région Afrique subsaharienne et, à l’intérieur de celle-ci, des sous-régions non homogènes entre elles au regard du degré d’intégration économique et du développement tout court. La régionalisation de l’aide européenne est donc susceptible de renforcer et d’accélérer l’intégration sous-régionale et de garantir une meilleure prise en compte des problèmes spécifiques à la région Afrique par leurs partenaires européens. De ce point de vue, l’introduction de la différenciation dans la coopération future entre l’UE et les ACP est nécessaire. Mais il ne s’agit pas d’une compartimentation des ACP de nature à affaiblir leur pouvoir de négociation face à des partenaires plus puissants. Le groupe ACP doit demeurer tel quel et doit rester soudé pour engager les négociations politiques avec l’UE.

Autant il apparaît nécessaire de tenir compte des différences de situations d’une région à l’autre, autant il apparaît inopportun, malgré les disparités observées entre les pays d’une sous-région, de les aggraver par la différenciation. L’intégration régionale apporte déjà une solution aux pays les plus défavorisés et les programmes indicatifs nationaux apparaissent en définitive comme une bonne application de la différenciation.

On note que l’adhésion de l’Afrique du Sud à la Convention de Lomé en avril dernier s’est faite de manière «différenciée». Ce pays sera membre de toutes les institutions de la convention mais ne bénéficiera pas, en raison de son niveau de développement économique, du Fonds européen de développement ni des préférences commerciales. L’adhésion différenciée permet à l’Afrique du Sud de développer sa coopération avec les autres pays ACP mais aussi à ses entreprises de répondre aux appels d’offre pour des projets de développement dans les pays financés par le 8^e FED. La participation de l’Afrique du Sud à la convention de Lomé IV révisée s'accompagnera en outre d'un volet bilatéral qui devrait aboutir à un accord de coopération et de commerce entre l'UE et ce pays. Cet accord devrait ouvrir une zone de libre-échange entre l'Afrique du Sud et l'UE.

Il s'agit donc d'une donnée nouvelle que les autres pays africains ACP devront prendre en compte dans le cadre de la différenciation. L'hypothèse d'un accord global de la région Afrique subsaharienne incluant l'Afrique du Sud dans le but de renforcer le pouvoir de négociation de cette région ne peut plus tenir. L'accord devrait donc se faire sans ce pays et devrait être complété par les accords sous-régionaux. A l'intérieur des accords sous-régionaux, une attention particulière pourrait être portée aux pays surendettés par exemple. De même, les pays africains membres de la zone franc (PAZF) trouveront à travers l'accord global un meilleur cadre pour négocier l’arrimage éventuel du FCFA à l'euro.

Comme on l'a fait remarquer tout récemment à Amsterdam au cours de l'atelier Lomé passé organisé par INZET, le terme de conditionnalité ne se conjugue pas avec partenariat. L'explication tient de ce qu'entre partenaires, il ne saurait être question de conditionnalités à sens unique, mais plutôt de conditionnalités croisées. Le terme d'obligations mutuellement consenties conviendrait mieux à un partenariat véritable, marqué par les notions d'égalité, de respect de la souveraineté et de l'intérêt mutuel. Ceci étant dit, quels peuvent être les contours de ces obligations mutuelles? En ce qui concerne les pays ACP, le cadrage politique du nouveau partenariat doit être renforcé dans son applicabilité. «L’obligation» politique relative aux droits de la personne humaine, le respect des libertés fondamentales et les valeurs individuelles, la bonne gestion de la chose publique doit conditionner le déblocage de la partie de l'enveloppe d'aide destinée à soutenir les réformes institutionnelles de long terme et les opérations d'appui du secteur public. Quels pourraient être les critères objectifs d'appréciation?

Pour ce qui est du processus démocratique, il pourrait s'agir :

• des dispositions constitutionnelles qui garantissent effectivement l'alternance politique aux différents postes de pouvoir : limitation du mandat présidentiel; séparation effective des pouvoirs entre l'exécutif, le législatif et le judiciaire.

• du processus électoral : la nécessité de confier le processus à une commission indépendante qui seule peut garantir :
  • l'inscription de tous les électeurs sur les listes électorales;
  • la remise des cartes de vote à tous les électeurs inscrits;
  • l’affichage des listes électorales et des bureaux de vote
  • le contrôle du processus de vote de manière à éviter les fraudes et les irrégularités diverses;
  • et surtout du droit de vote pour tous.

Pour ce qui est des libertés publiques, il faudra utiliser comme variable instrumentale les médias. Le degré d'indépendance des médias dans un pays permet d'apprécier le degré des libertés publiques. Au Cameroun par exemple, la fondation Friedrich-Ebert, en collaboration avec le CRETES, publie chaque année un rapport sur les médias. L'Union des journalistes du Cameroun vient de mettre à la disposition du grand public grâce au concours de la fondation Friedrich-Ebert un ouvrage sur «les atteintes à la liberté de la presse au Cameroun». Il convient de souligner dans le même ordre d'idées le rapport annuel de Reporters sans frontières et celui de l'Union des journalistes de langue française. Les renseignements et indications pertinents tirés de ces différentes études permettent de se prononcer sur le degré d'indépendance des médias et, corrélativement, sur les libertés publiques.

Quant à la bonne gestion de la chose publique (gouvernance), elle peut s'appréhender à partir de quelques variables instrumentales telles que:

• la structuration de l'administration : avoir une structure administrative (nombre de ministères et de ministres) compatible avec le niveau de développement économique;

• la capacité de pilotage des programmes et projets: une meilleure structuration de l'administration doublée d'une meilleure coordination de l'action du gouvernement (conseil des ministres régulièrement tenu à périodicité fixe, comme en Afrique de l'Ouest par exemple, conseil de gouvernement, autres structures de coordination notamment de l'aide au développement) entraîne à coup sûr une prise coordonnée, rapide et efficace des décisions.

Une allocation optimale des ressources humaines et une meilleure utilisation des capacités nationales (exécution nationale) qui intègrent toutes les capacités institutionnelles et humaines du pays (secteur privé, secteur associatif, consultants et expertises diverses) au lieu des seules capacités gouvernementales ;

• le recul ou l'élimination de la corruption dans le pays. Aujourd'hui des critères internationalement reconnus permettent de situer les pays par rapport à d'autres selon le degré de corruption. La bonne gestion de la chose publique n'est pas conciliable avec un certain degré de corruption dans le pays en question.

En ce qui concerne l'Union européenne ou les bailleurs de fonds européens, il est impératif qu'ils aient une attitude commune vis-à-vis des obligations politiques; les sanctions que l'UE pourrait être amenée à prendre à l'encontre d'un pays ne doivent pas être bloquées ou contournées par un partenaire bilatéral européen pour des intérêts propres. Par ailleurs, l'UE doit respecter les principes de partenariat fondé sur les notions d'égalité, de respect de la souveraineté et de l'intérêt mutuel. Elle doit s'engager à cesser toute forme d'interventionnisme et de paternalisme observée dans le passé.

De même, le volet coopération technique du partenariat a été détourné au seul profit des firmes et bureaux de consultants européens. Ce qui était l'exception à l'article 275 de la convention de Lomé est devenu la règle. Les marchés d'études et de consultation dans les pays ACP sont devenus la chasse gardée des bureaux d'études européens qui évincent par ce truchement les compétences locales et sous-régionales qui existent pourtant. Il est impératif que l'UE s'engage à respecter effectivement les dispositions de la convention actuelle en son article 275 relatif à la valorisation des compétences locales des ACP.

S'agissant de la coordination des aides, il est important que les bailleurs de fonds insèrent leurs actions dans le cadre des structures qui existent déjà, car ce n'est pas toujours le cas. Ceci tient du fait que les politiques de coopération des pays de l'UE ne sont pas suffisamment coordonnées. Sur le terrain, les actions des uns et des autres sont très souvent concurrentes au lieu d'être complémentaires. On relève ainsi l'épineux problème du leadership parmi les bailleurs, particulièrement les plus importants d'entre eux, car chacun ambitionne de jouer les premiers rôles. L'UE doit s'engager à faire en sorte que les pays qui la composent coordonnent effectivement leur politique de coopération et ne créent pas des actions parallèles à celles en cours ou déjà existantes dans les pays ACP.

Les conventions de Lomé ont surtout soutenu le commerce des produits primaires à travers le stabex et le sysmin. L’UE et les partenaires européens au développement des ACP doivent s’engager à changer cette orientation : a) en renforçant la compétitivité des entreprises par les services d’appui dans les domaines de l’innovation, de l’acquisition des technologies, de la réforme et de la restructuration des entreprises, de la culture de la concurrence et des techniques d’exportation; b) en apportant une solution appropriée au problème ardu du financement des PME et des PMI; ceci doit se faire par l’ajustement des modalités d’intervention de la BEI et du CDI aux besoins du secteur privé domestique des ACP; c) en renforçant la base productive par la diversification et l’augmentation de la valeur ajoutée locale. Ceci suppose des investissements en matière d’infrastructure, de communication, d’énergie, de contrôle de l’eau et de préservation de l’environnement.

L’engagement de l’UE, en vue d’introduire une certaine réciprocité dans la prise de décisions au niveau du partenariat, doit également porter sur l’épineux problème de l’endettement de certains pays ACP. Sans un plan approprié de réduction, d’annulation ou de suspension du paiement de la dette, les États africains ne pourraient assurer leurs fonctions de base (éducation, santé, justice, sécurité). Ce plan pourrait comporter les volets suivants: a) annulation pure et simple de la dette des pays les plus démunis; b) conversion de l’ensemble de la dette en investissements contrôlés visant prioritairement à une diversification des économies; c) suspension momentanée du paiement du service de la dette en vue d’engager une dynamique de croissance.

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