Reconsolider le soutien à la coopération internationale :
des bases sociales nouvelles dans un village planétaire
Louk Box et Anje Kruiter

Une publication ECDPM, décembre 1997

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Référence bilbiographique:
Box, L., et A. Kruiter. 1997. Reconsolider le soutien à la coopération internationale : des bases sociales nouvelles dans un village planétaire.
Maastricht: ECDPM.

Introduction

Des resserrements dans les budgets de l'aide, en particulier en période de croissance économique, attirent l'attention sur les changements qui se produisent dans le soutien apporté par le public européen à la coopération internationale. Il convient de rechercher les moyens de vivifier ce soutien et de l'améliorer. On constate en effet :

• des changements dans le fondement même de la coopération internationale, sur les plans politique et idéologique, économique et financier, religieux et éthique ;

• des changements dus à la fin de la « guerre froide », à la hausse du chômage et de la pauvreté au sein de l'Union européenne, et au bouleversement des valeurs.

Le présent document offre une vue d'ensemble succincte des modifications qui sont intervenues dans le soutien à la coopération internationale au sein de l'Union européenne, de ses États membres et des ONG.

Le soutien : situation actuelle

L'Eurobaromètre est un sondage d'opinion organisé tous les quatre ans à la demande de la Commission européenne. Il évalue notamment le soutien de l'opinion publique en Europe à l'aide aux pays en voie de développement.

D'après l'Eurobaromètre de 1995, l'importance accordée à l'aide aux pays en voie de développement avait légèrement diminué, passant de 81 % en 1991 à 77,5 % en 1995 (1). Cette baisse a été jugée significative, et les réalisateurs du sondage l'attribuent essentiellement à la récession économique dans l'Union européenne et à la mondialisation qui incite les citoyens européens à se centrer davantage sur leurs propres problèmes que sur ceux des peuples éloignés.

Il apparaît donc que la perception que l'on a de l'aide aux pays en développement est influencée par le sentiment d'inconfort.

Toutefois, cette situation n'est peut-être pas aussi dramatique. Un examen approfondi des pourcentages, sur une période plus longue, montre qu'à l'heure actuelle la proportion destinée à l'aide au dévelop- pement a légèrement diminué par rapport à 1991 mais qu'elle reste supérieure à ce qu'elle était en 1983 et comparable à celle de l'année 1987 (voir figure 1). Aucune tendance à la baisse n'est encore perceptible.

On peut avancer que le soutien accordé par l'Europe à la coopération internationale reste important. D'après le rapport de l'Eurobaromètre, « aider les populations des pays pauvres » se situe au même niveau qu' « assurer l'approvisionnement en énergie », « défendre nos intérêts face aux grandes puissances politiques et économiques », « renforcer notre défense militaire » et « renforcer les liens avec les pays d'Europe centrale et de l'Est ».

Malgré certaines allégations selon lesquelles la baisse de l'intérêt du public à l'égard de la coopération internationale serait due à une certaine lassitud d'autres études nationales (2) confirment que le niveau du soutien n'a pas beaucoup changé au cours de ces dernières années.

La plupart des citoyens européens continuent à soutenir l'aide au développement et ils ne sont que 12 % en moyenne à s'y opposer.

Mais qu'en est-il de l'aide de l'UE qui est administrée par la Commission européenne ?

D'après l'Eurobaromètre, la plupart des citoyens européens sont favorables à une action commune plutôt qu'à des actions séparées par pays, et cela dans la plupart des domaines, par exemple le chômage, le terrorisme et la protection de la nature, ainsi que l'aide aux populations des pays pauvres.

Cette tendance devrait encourager l'Union européenne dans ses efforts en matière d'aide, dès lors qu'elle tente précisément de promouvoir l'idée d'agir ensemble. Il n'en reste pas moins que la plupart des citoyens de l'Europe semblent ignorer l'échelle et l'ampleur des activités soutenues par les Communautés européennes pour le développement.

Conclusion. Alors que, d'après les sondages d'opinion, le grand public européen semble toujours vouloir soutenir la coopération internationale, la coopération de l'Europe au développement ne reposerait pas sur des bases très solides.

L'aide officielle : budgets en déclin

En ce qui concerne les budgets d'aide au développement, trois observations s'imposent : en premier lieu, le niveau de l'aide publique varie d'un État membre à l'autre et n'est pas lié au niveau des budgets officiels en la matière. Dans les pays ayant des ratios APD/PNB élevés, comme le Danemark, les Pays-Bas et la Suède, l'aide publique au développement n'est pas beaucoup plus élevée que dans les autres pays d'Europe.

En deuxième lieu, l'ampleur de l'aide publique est en contradiction avec les politiques gouvernementales actuelles dans la plupart des pays membres où la tendance est plutôt de restreindre les budgets d'aide au développement (voir figure 2).

Cela s'explique notamment par la structure des sondages d'opinion. Le baromètre et la plupart des autres études évaluent le soutien en fonction de ce que l'homme de la rue comprend de la coopération internationale. Aucune distinction n'est faite quant aux différents types d'organismes donateurs, tels que les organisations internationales, l'Union européenne, les gouvernements nationaux et les ONG.

Dans ces sondages, les personnes interrogées ont tendance à reconnaître dans les Nations unies et les ONG des « organismes d'aide » et à juger l'aide en fonction des activités les plus visibles des organisations.

Ces activités « visibles » sont généralement celles qui attirent l'attention des médias, que ce soit dans un sens positif ou négatif.

Le rétrécissement des budgets gouvernementaux destinés à la coopération internationale n'en reste pas moins un sujet de préoccupation croissante. Le ratio APD/PNB de l'Irlande continue de s'accroître. Les ratios danois et autrichien, quoique très éloignés l'un de l'autre, demeurent néanmoins relativement stables, se situant respectivement autour de 1 % et 0,33 % du PNB.

En outre, dans la plupart des pays membres, comme le Portugal, l'Italie, la Norvège, la Finlande, la Suède, la France, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, la proportion du PNB consacrée à l'aide internationale s'est régulièrement accrue jusqu'au début des années 90 pour retomber ensuite, dans certains pays assez brutalement.

Cette tendance à la baisse est inquiétante. En réponse, de nombreux hauts fonctionnaires chargés des questions de développement demandent qu'il soit apporté davantage de preuves de l'efficacité de l'aide internationale dans la lutte contre la pauvreté, celles-ci constituant des conditions requises pour le maintien de l'aide et le renforcement des fondements du soutien.

En troisième lieu, il est évident qu'il existe un écart entre paroles et actions réelles. On pourrait affirmer que si 77,5 % des Européens agissaient selon les valeurs qu'ils considèrent comme leurs dans les sondages d'opinion, le soutien réel à l'aide au développement serait beaucoup plus important et les gouvernements agiraient en conséquence.

La situation est toutefois bien plus complexe qu'il n'y paraît, et il nous faut regarder de plus près les bases sociales su soutien, qui le légitiment ou qui ont un mot à dire dans les décisions sur la question.

Conclusion. L'ampleur du soutien public à la coopération ne se reflète pas dans les politiques gouvernementales. Le déclin considérable des budgets d'aide au développement alors que le soutien du grand public reste fort est frappant sur ce point.

L'aide officielle : de nouvelles bases sociales ?

Si l'intérêt et le soutien du grand public ne sont pas d'une importance capitale pour les gouvernements dans l'établissement de leurs priorités quant à la coopération internationale, quels sont donc les facteurs déterminants ? Pour répondre à cette question, il nous faudra examiner de plus près les changements structurels intervenus dans les sociétés européennes et les effets qu'ils ont eus sur le soutien du grand public à la coopération internationale.

La perte d'influence des bases sociales actuelles

Le principal bouleversement réside dans une diminution du soutien traditionnel accordé par des organismes sociaux et religieux. Dans le passé, les programmes d'aide au développement trouvaient leur justification dans les causes politiques et idéologiques, économiques et financières ou religieuses et éthiques et les organismes qui les épousaient.

Qu'il s'agisse de partis politiques, d'organisations syndicales ou religieuses, d'associations féminines ou de jeunes, d'organisations pour le développement ou de certains groupes de médias, ils jouaient tous un rôle prépondérant dans le maintien de la coopération internationale à l'ordre du jour. Soit ces bases sociales ne soutiennent plus la coopération internationale publique avec autant de vigueur qu'il y a vingt-cinq ans, soit leur influence s'est estompée.

En effet, les partis politiques et les syndicats ont vu le nombre de leurs adhérents baisser, et la fréquentation des églises a diminué. Par conséquent, l'influence de ces communautés, traditionnellement importantes pour les prises de décisions en matière d'aide au développement, a elle aussi baissé. Le rôle qu'elles jouaient à une époque pour maintenir la coopération internationale à l'ordre du jour et pour forger l'opinion publique n'a cessé de décroître.

Même si l'aide internationale figure encore parmi leurs priorités, elles ont perdu une grande part de leur pouvoir de pression. La partie du public qui était auparavant maintenue informée par les divers organismes auxquels elle adhérait n'est plus engagée dans ces questions.

Il en est résulté que ces groupes sociaux ont soulevé des débats faiblement animés et mobilisé peu de pression, à une époque où les ministres de la coopération internationale acceptaient des coupes budgétaires sévères.

A cela s'est ajouté un changement dans les intérêts et les priorités des hommes politiques. La fin de la guerre froide et l'émergence d'une récession économique ont placé d'autres questions telles que le chômage en tête des ordres du jour.

L'apparition de nouveaux groupes

L'Eurobaromètre identifie la mondialisation comme étant à l'origine du malaise ressenti par de nombreux Européens et de leur baisse d'intérêt pour la coopération internationale.

Par ailleurs, le « village planétaire » procure de nombreuses occasions nouvelles de communication, souvent en dehors des canaux formels utilisés naguère et qui dominaient la coopération.

Les contacts et la coopération avec les pays en développement ne sont plus l'apanage de certains experts d'agences gouvernementales ou d'universités, et nous avons assisté à une véritable explosion de la coopération non officielle.

La forte croissance des moyens d'accès à l'information sur le Sud a suscité auprès du grand public et des communautés de développement spécialisées une certaine prise de conscience. Elle a déclenché l'intérêt de diverses entités telles que les syndicats, les autorités locales, les écoles, et les stations de diffusion de l'information, qui ont établi leurs propres contacts et développé leurs propres projets. Elles sont constituées en partie de bases sociales nouvelles qui accordent leur appui à ces actions, stimulées par les nouvelles opportunités, et en partie de bases sociales anciennes qui ont réorienté leurs activités.

Parmi leurs actions figurent, par exemple, des programmes d'adoption financière et d'échanges, l'envoi d'outillages, de matériel et de vêtements, le soutien à des initiatives locales dans le Sud, etc. La croissance des contributions du grand public aux ONG de développement en est la preuve (notamment aux Pays-Bas, en Irlande et en Espagne (3).

Un autre type de base sociale entièrement nouvelle a vu le jour autour d'initiatives idéologiques et commerciales. C'est le cas d'organisations de « commerce équitable » et des « Body Shops ».

Alors que dans les années 60 et 70 ils luttaient encore pour leur survie, ces organismes ont finalement bénéficié d'un soutien plus large à la fin des années 80. A l'heure actuelle, nombreux sont ceux qui achètent des bananes et du café par respect du « commerce équitable » et qui, avec leur shampoing, reçoivent des brochures sur les périls encourus par les Indiens d'Amazonie.

C'est ainsi que les entreprises commerciales ont commencé à inclure des projets de développement dans leurs activités, bien que ce soit souvent pour améliorer leur image de marque. Ainsi, les conseils pour l'énergie européens ont lancé des projets pour la préservation des forêts tropicales, en compensation de la pollution au dioxyde de carbone qu'ils occasionnent dans leur propre pays. D'autres invitent leurs homologues du Sud à des sessions de formation, créent des fonds pour soutenir des projets ou des associations, ou accordent des dons aux ONG de développement.

Cette « démocratisation » du processus de coopération a peut-être ôté de l'homme de la rue un certain pouvoir d'influence sur les gouvernements, pour le rapprocher davantage des actions concrètes qu'il peut mener à son propre niveau.

Conclusion. Alors que la base traditionnelle du soutien à la coopération au développement semble s'effriter, on observe l'émergence de nouvelles bases sociales et de nouveaux modes de coopération.

Une situation préoccupante

Malgré ces tendances positives, les ONG de développement et en particulier les agences publiques ont des raisons de s'inquiéter.

La modification de l'attitude du grand public demande qu'une attention plus approfondie soit accordée aux nouvelles bases sociales décrites ci-dessus. Le but essentiel de nos jours est de trouver des solutions à des problèmes ponctuels. Il nous faut prendre conscience du fait qu'une grande partie des personnes qui soutiennent l'aide à la coopération n'y accordent qu'un intérêt volatil et éphémère, nettement différent de celui qu'éprouvaient les communautés de soutien traditionnelles.

L'attitude du grand public de nos jours est en majeure partie forgée par les médias, qui effectuent des raccourcis entre les questions d'ordre général et les urgences très spécifiques du moment.

Les médias ont constitué des acteurs de taille dans les débats sur l'aide et la coopération. Ainsi, au cours de ces dernières années, nous avons vu comment le rôle des médias s'est encore accentué dans l'établissement des ordres du jour et la transmission des messages clés. Néanmoins, au fur et à mesure que leur rôle devenait plus critique, ils se sont désintéressés des problèmes de fond.

Les réalisations des organismes de coopération internationale sont jugées par rapport à des attentes trop élevées pour être réalistes. Les rapports se centrent souvent sur une seule facette de la question, et se concentrent davantage sur les solutions immédiates (la préservation de la paix par les Casques bleus de l'ONU, la construction de puits, l'envoi de médecins et d'infirmiers) que sur les problèmes sous-jacents.

Dans l'Eurobaromètre, la notion de « partenariat » se situe en bas de la liste des principaux objectifs que nous visons dans nos relations avec les pays en développement, la « solidarité » étant la notion le plus souvent associée à l'aide aux pays en voie de développement. Il arrive fréquemment que les médias négligent le fondement même des problèmes de développement, soit parce qu'il est jugé trop complexe, soit parce qu'il n'est pas assez sensationnel.

Ce qu'il faut, c'est que le grand public veuille comprendre les problèmes liés à la pauvreté, d'autant plus qu'il demeure sceptique face aux résultats des programmes de développement. Il n'en reste pas moins que cette impression est souvent due à des lacunes de connaissances quant à la situation réelle. On constate dans la presse un manque d'informations approfondies sur les questions de développement. Au Royaume-Uni, onze ONG ont publié un manifeste (4) soulignant les résultats positifs de la coopération internationale et plaidant pour que cette dernière puisse au moins se poursuivre.

Aux Pays-Bas, une communauté pour le développement autrefois forte et qui le demeure encore de nos jours, a récemment fait part de sa profonde préoccupation quant à la forme future de la coopération internationale néerlandaise, à la fin du mandat du ministre actuel. Y aura-t-il un avenir ? L'argument avancé est que même les ONG de développement ne parviennent pas à faire pression de façon cohérente pour soutenir les intérêts du Sud.

Conclusion. L'attention accordée par l'opinion publique ne justifie aucun sentiment de satisfaction, l'intérêt pour les questions liées au développement est relativement instable et ne permet pas d'envisager des solutions de fond.

Le défi : réconsolider le soutien à la coopération

Comment concrétiser nos connaissances sur la nouvelle configuration des bases sociales de l'aide internationale ? Bien entendu, on ne peut laisser de côté le rôle des médias et des ONG. Les premiers font de plus en plus état des situations d'urgence et des catastrophes dans les pays en développement, et les seconds ont commencé à remplir une fonction importante dans l'information sur le développement (5).

Un autre « canal » de poids est l'éducation. Les programmes scolaires du primaire et du secondaire pourraient accorder une plus grande place aux questions sociales, notamment aux flux migratoires et à la coopération internationale. Les instituts d'enseignement supérieur et les universités pourraient s'engager par des échanges d'enseignants et d'étudiants.

En outre, il y a lieu d'explorer les possibilités existant dans les secteurs privé et commercial. Des groupes d'intérêts nouveaux tels que les militaires, mais aussi des banquiers et des investisseurs à orientations éthiques, pourraient constituer des maillons nouveaux de la chaîne de la coopération internationale.

Les campagnes d'information des gouvernements n'ont pas porté beaucoup de fruits, probablement parce que leurs programmes de développement ne sont pas encore très visibles, en particulier si on les compare avec ceux des ONG. Ce ne sont pas des acteurs importants. Les dépenses de l'État pour l'éducation en matière de développement varient énormément d'un pays à l'autre mais, en moyenne, elles sont limitées. Il serait utile non seulement d'accroître les postes budgétaires correspondants, mais aussi d'établir des liens de coopération avec d'autres organismes, notamment avec des ONG.

Les ONG sont perçues par le grand public comme les acteurs les plus crédibles, et elles bénéficient d'une certaine aura. Ainsi, les ONG du Nord jouent un rôle dans l'éducation sur le développement. Elles constituent dans les pays donateurs une forte base sociale représentative du Sud, si ce n'est la plus forte. De nombreuses ONG du Nord avaient axé leurs efforts sur la prise de conscience, mais ont davantage orienté leurs travaux vers des activités dans le Sud au cours des années 70. Peut-être l'heure est-elle venue de rectifier l'équilibre.

Il se peut que les ONG travaillant dans le domaine de l'environnement puissent apporter des enseignements. Le journal European Voice a noté récemment le succès des pressions exercées par les ONG à Bruxelles (6). Il s'agissait d'une stratégie construite sur une alliance européenne d'organisations pour l'environnement dans ce que l'on appelait une « coalition arc-en-ciel ». Au cours de cette campagne, l'un des principaux points était d'informer le public et de faire opposition aux puissantes activités de relations publiques de l'industrie.

L'Eurobaromètre effectua lui aussi quelques sondages sur la question : 62 % des personnes interrogées considéraient les associations de protection de l'environnement comme des sources d'information fiables, contre 2 % pour l'industrie. European Voice concluait que l'opinion publique est une arme puissante dans les États d'Europe occidentale.

Il semblerait que les ONG de développement pourraient être plus efficaces si elles s'unissaient afin de collecter auprès du grand public des fonds en faveur de l'aide aux pays en voie de développement pour la lutte contre la pauvreté.

Une chose est claire, toutefois. Il n'existe pas de stratégie simple pour renforcer le soutien du grand public à la coopération internationale. En effet, il n'est pas aisé d'accroître la compréhension des questions de développement, car on ne peut présenter ces questions uniquement sous forme de problèmes et de solutions. Au sein même du grand public, toutes ne peuvent pas être abordées de la même manière.

Du côté de l'information, les pourvoyeurs de données sont nombreux, mais aucun d'entre eux ne peut, à lui seul, provoquer un impact déterminant.

C'est pourquoi H. Helmich (7) plaide pour des engagements permanents et professionnels par lesquels les gouvernements, les ONG, les médias, les établissements d'enseignement et d'autres acteurs coordonneraient leurs efforts autour de quatre missions essentielles :

• définir clairement les objectifs de la coopération au développement, afin que le grand public puisse connaître les échelles d'évaluation des performances ;

• réorienter l'éducation sur le développement, afin de donner aux défis et aux contraintes des définitions réalistes et non pas sensationnalistes ;

• intensifier les efforts en vue d'améliorer l'efficacité des programmes de développement et d'en montrer les résultats au grand public ;

• faire prendre conscience que la coopération au développement mérite un soutien, non seulement en raison des intérêts réciproques mais aussi du fait de certains impératifs fondamentaux d'ordre humanitaire.

Notes

1. Eurobaromètre 44.1. La façon dont les Européens perçoivent les pays en voie de développement en 1995. Avril 1996. INRA. European Coordination Office. Bruxelles.

2. Voir: NIPO 1992 Bereik- en effectmeeting campagne ontwikkelingssamenwerking Tekstrapport NIPO Amsterdam; NOP Consumer Market Research, November 1995. Omnibus research concerning public opinion on ODA and aid in the United Kingdom. London; Informe de resultados del estudio sobre conocimiento, imagen y actitud de la ayuda al tercer mundo. 1988, Riddel Invest, Madrid; Campo del S. 1995. La opinión pública española y la política exterior, Universidad Complutense de Madrid, Madrid.

3. Aucune information en provenance des autres pays d'Europe n'est disponible à l'heure où sont rédigées ces lignes.

4. Les auteurs de ce manifeste, intitulé  , sont les suivants : ACTIONAID, BOND, CAFOD, Christian Aid, OXFAM, Save the Children, Intermediate Technology, VSO, l'UNICEF, World Development Movement, WWF.

5. OneWorld Online est apparu comme un forum de rencontre et un centre émetteur Internet concernant l'information et l'éducation en matière de développement ; les réseaux européens d'ONG de développement accordent une attention croissante aux échanges d'informations, qu'ils considèrent comme étant une de leurs fonctions principales. (http://www.oneworld.org).

6. Article paru dans European Voice du 13-19 février 1997. NGOs perfect the fine art of lobbying on the campaign trail.

7. Helmich H. 1997. International Development Cooperation in Transition: The Challenge to Increase Public Support. OCDE. Document pour la conférence européenne sur le soutien de l'opinion publique à la coopération internationale. Maastricht, avril 1997.