EnBref 13A : La Négociation d'accords de partenariat économique - Mesures Sanitaires et Phytosanitaires
Introduction
Les mesures de sécurité alimentaire (SPS), leur portée et les exigences qu’elles imposent aux pays souhaitant les mettre en place remplacent de plus en plus les barrières tarifaires comme préoccupation majeure du groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) souhaitant exporter leur marchandise vers l’Union européenne (UE). Les pays ACP bénéficient d’un accès préférentiel au marché de l’UE dans le cadre de l’Accord de Cotonou et du Système généralisé de préférences (SGP), s’agissant tout particulièrement de l’initiative Tout sauf les armes (TSA) à l’encontre des pays les moins avancés (PMA). Ils constatent toutefois que la couverture accrue et le degré de sophistication de beaucoup de ces mesures SPS les empêchent de tirer un maximum d’avantages de telles dispositions.
L’incapacité à tirer le meilleur profit de ces dispositions est en grande partie facteur du niveau insuffisant de ressources humaines, financières et techniques dont disposent les pays ACP afin de satisfaire les exigences des importateurs de l’UE en matière de respect des critères de sécurité requis par ces mesures SPS pour les aliments exportés.
La place accrue des mesures SPS sur l’échiquier commercial international est motivée par une prise de conscience grandissante des consommateurs européens sur l’importance revêtue par la sécurité alimentaire et une préoccupation croissante sur la présence de produits chimiques et autres additifs dans leur alimentation. Les différentes crises alimentaires survenues ces dernières années (telles l’ESB et la grippe aviaire), et dans une moindre mesure la réponse de la Commission européenne (CE) à ces crises, qui vise à renforcer et harmoniser un régime européen en matière de sécurité alimentaire dont le développement s’était fait au coup par coup ces 40 dernières années, n’ont fait qu’exacerber cette prise de conscience.
Ainsi, la question des mesures SPS s’inscrira dans la durée, et le mécanisme de régulation de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en général, issu du 20e siècle, et son Accord SPS en particulier, devront assimiler les nouveaux défis qu’elle constitue pour le 21ème siècle. Ces mesures représentent une composante fondamentale des négociations sur les Accords de partenariat économique (APE), prévus dans l’Accord de Cotonou, entre les groupements régionaux ACP et l’UE, puisqu’elles influent directement sur la capacité des exportateurs ACP à saisir toutes opportunités commerciales qui pourraient se présenter.
Cette étude examine les défis à résoudre dans l’adaptation des paramètres actuels des SPS au contexte des négociations sur les APE, et propose plusieurs stratégies pouvant contribuer à la conclusion d’APE profitables aux deux régions ACP et UE. Le maintien du statu quo au niveau des mesures SPS et de la conjoncture commerciale risquerait de saper les perspectives d’essor du commerce ACP-UE, telles qu’attendues de tous nouveaux régimes commerciaux.
Les Négociations Commerciales Internationales afférentes aux Mesures SPS
Les écueils de l’OMC et de Doha
Les mesures SPS portent sur la sécurité alimentaire et les normes de santé animale et végétale. L’OMC n’établit pas les normes. Son Accord SPS encourage les pays membres à utiliser les normes établies par les organisations internationales (telles que le Codex Alimentarius; l’Office International des Epizooties - OIE; et la Convention Internationale pour la Protection des Végétaux - CIPV); il permet également aux membres d’établir leurs propres normes qui peuvent être plus strictes que celles agréées scientifiquement. L’Accord stipule, toutefois, que ces normes doivent se baser sur des évidences scientifiques, ne doivent pas établir de discriminations entre pays, ni constituer une barrière déguisée au commerce.
Les dispositions de l’Accord considèrent au même titre les deux objectifs centraux suivants: aider les gouvernements à protéger la santé des consommateurs, des animaux et des végétaux contre tous dangers connus et risques potentiels; mais aussi, éviter de se servir des normes sanitaires et sécuritaires comme mesure de protectionnisme déguisé. Des discussions substantielles de longue date se sont attachées au degré d’exhaustivité de l’Accord SPS dans la pratique. Elles ont questionné la capacité de l’Accord à réaliser les objectifs escomptés dans ses dispositions et sa couverture actuelles, et la mesure dans laquelle sa formulation permet aux principaux pays ou régions réglementant en matière de normes SPS, tels l’UE, de dépasser les normes internationalement acceptées.
Les questions suivantes ont été soulevées lors des préparatifs effectués en prévision de la conférence ministérielle de Doha en 2001. La majorité de ces questions ont été posées en préparation de la conférence de Seattle de 1999, bien que pas nécessairement sous les mêmes rubriques identifiables. De façon générale, ces questions sont placées sous la rubrique: « mise en œuvre de l’Accord du cycle de l’Uruguay» et représentent les points saillants des mesures SPS auxquels s’attaquer si l’on souhaite atteindre les objectifs du cycle de Doha.
L’Équivalence
Le principe de base sous-tendu ici est le suivant : les pays doivent accepter que le but des mesures SPS est d’assurer que le risque présenté pour les consommateurs par le produit final prêt à la consommation est maintenu à un niveau acceptable. A cela s’ajoute la reconnaissance du fait que différentes mesures peuvent équivaloir à un même degré de protection sanitaire contre les risques de maladie ou de contamination. L’Accord SPS (dans son article 4) oblige les gouvernements, sous certaines conditions, à reconnaître les mesures SPS équivalentes d’autres gouvernements. Le problème auquel les pays en développement (PED), en particulier, doivent faire face porte sur la manière dont convaincre les pays importateurs que leurs systèmes nationaux pourvoient le même niveau de sécurité que les mesures en vigueur dans les pays importateurs.
L’essentiel du problème ne réside pas tellement dans la véracité de l’allégation selon laquelle les niveaux de protection sanitaire sont équivalents, mais plutôt dans l’incapacité des PED à fournir des preuves scientifiques suffisantes afin de régler le contentieux avec les pays importateurs et convaincre leurs autorités. L’Accord SPS ne précise pas la quantité, la nature ni le niveau de sophistication exacts des preuves requises, constituant ainsi un obstacle majeur à l’obtention d’une reconnaissance des équivalences dans le domaine SPS.
La Régionalisation
Conformément à l’article 6 de l’Accord SPS, les gouvernements doivent reconnaître les régions d’autres pays comme sources sures d’importation de produits alimentaires, d’animaux et de végétaux, plutôt que d’établir leurs mesures au niveau d’un pays dans sa totalité. Les régions concernées peuvent s’étendre au-delà des frontières d’un seul pays (à cheval sur plusieurs pays) ou se limiter à un pays donné.
L’adaptation aux conditions régionales est d’une pertinence primordiale pour les PED, tout particulièrement pour les grands pays dans lesquels les conditions géographiques, environnementales et épidémiologiques peuvent varier considérablement d’une région à une autre. Les coûts associés à l’éradication de parasites ou de maladies dans des zones particulières et à l’obtention de preuves scientifiques acceptables attestant de cette éradication représentent un obstacle majeur pour les pays qui, par ailleurs, profiteraient de l’article 6.
Le Comité SPS a pour l’instant échoué à s’accorder sur l’utilité de l’élaboration d’orientations définissant les éléments requis, et dès lors aucun programme de travail sur la mise en œuvre de la « régionalisation » n’a été mis en place.
Le Traitement spécial et différentiel1
L’Accord SPS de l’OMC contient des dispositions relatives au TSD dans le cadre des mesures SPS. L’article 10 stipule que « dans les cas où le niveau approprié de protection sanitaire ou phytosanitaire donnera la possibilité d’introduire progressivement de nouvelles mesures sanitaires ou phytosanitaires, des délais plus longs devraient être accordés pour en permettre le respect en ce qui concerne les produits présentant de l’intérêt pour les pays en développement Membres, afin de préserver les possibilités d’exportation de ces derniers ». Il est indiqué en plus qu’ « en vue de permettre aux pays en développement Membres de se conformer aux dispositions du présent accord, le Comité est habilité à les faire bénéficier, s’ils lui en font la demande, d’exceptions spécifiées et limitées dans le temps, totales ou partielles, aux obligations résultant du présent accord, en tenant compte des besoins de leurs finances, de leur commerce et de leur développement ». Les Articles 9.1 et 9.2 complètent ces dispositions en précisant que les membres doivent faciliter l’octroi d’une assistance technique aux pays en développement et doivent envisager la fourniture d’une assistance technique, si elle s’avère nécessaire.
Ces dispositions devraient, en théorie, soulager les PED de quelques problèmes rencontrés lorsqu’ils tentent de satisfaire les mesures SPS de l’UE. Néanmoins, il existe un mécontentement général lié à la mesure dans laquelle les pays ou régions réglementant en matière de mesures SPS, tels l’UE, se sont conformés dans la pratique à l’esprit aussi bien qu’à la lettre de ces dispositions. Le caractère obligatoire de la formule « doivent envisager l’octroi de » fut considéré comme vain et un amendement ultérieur un peu plus contraignant (à l’issue de la Conférence ministérielle de l’OMC à Doha), utilisant la formule « devraient fournir », ne suffira pas, selon l’avis général, à inverser la tendance.
La décision la plus récente sur le traitement spécial2 renforce l’engagement des pays importateurs à donner l’opportunité aux PED exportateurs de rechercher des révisions ou demander une assistance technique, lorsque des mesures nouvelles ou des mesures révisées sont proposées ou introduites, qui influent sur les importations. Tout « traitement spécial et différentiel » supplémentaire est alors approuvé et rendu public comme supplément (ou « addendum ») au document qui a initialement annoncé la nouvelle mesure.
Les Mesures SPS et l’Accord de Cotonou
L’Accord de Cotonou (conformément à l’art. 48) a réaffirmé l’engagement des parties prenantes envers l’Accord SPS annexé à l’Accord de l’OMC, tout en tenant compte de leurs niveaux respectifs de développement. En outre, les parties prenantes ont entrepris de renforcer la coordination, la consultation et le niveau d’information disponible, s’agissant de l’annonce et de la mise en place des mesures SPS proposées, lorsque ces mesures influent sur les intérêts de l’une ou l’autre des parties, et ce conformément à l’Accord de l’OMC sur les SPS.
Un des éléments cruciaux de l’Accord de Cotonou porte sur le remplacement du régime des préférences commerciales non-réciproques des conventions de Lomé par un nouveau régime commercial entre l’UE et les pays ACP, compatible avec les règles de l’OMC, à savoir les Accords de partenariat économique (APE).
Les APE sont des accords de libre échange (ALE) qui, entre autres, entérinent le principe de réciprocité commerciale entre les producteurs de l’UE et les pays ACP vis-à-vis des produits agricoles échangés. Le niveau réel de réciprocité et son calendrier de mise en oeuvre doivent, néanmoins, toujours faire l’objet de négociations, bien que le laps de temps restant avant la conclusion d’un accord (d’ici à la fin 2007) pose des problèmes d’un autre ordre. Il est improbable qu’une dérogation puisse être obtenue afin de repousser cette échéance. Par conséquent, les objectifs fixés sont à atteindre dans un intervalle de temps relativement restreint. Ceci suggère la nécessité de fixer les objectifs prioritaires et de correctement cibler les questions à aborder.
Encadré 1 : Sources de l’aide
afférente aux mesures SPS
Voir aussi http:/agritrade.cta.int.infosources.sps.htm |
La question des mesures SPS est des plus pertinentes dans le contexte des discussions sur le principe de réciprocité étant donné qu’on ne saurait trouver un terrain d’entente entre les producteurs de l’UE et des pays ACP si ces derniers sont soit incapables de satisfaire aux exigences des mesures SPS, soit s’ils ne peuvent répondre aux coûts associés à ces mesures sans rendre leur production non-compétitive. Ceci a un impact non seulement sur les exportations vers l’UE mais aussi sur la concurrence et les parts de marché au niveau intérieur, à l’échelle nationale comme à l’échelle régionale.
Un rapport de Price Waterhouse Coopers (2004), sur l’Évaluation de l’impact sur le développement durable des APE, renforce ces préoccupations, s’agissant non seulement de la situation actuelle, mais aussi du développement futur des économies ACP, afin qu’elles soient à même de participer activement à l’environnement commercial mondial. Le rapport note que concernant les obligations réciproques des APE, « les pays ACP maintiennent des tarifs relativement élevés sur les produits alimentaires, dont la suppression pourrait contribuer à la croissance des importations de produits issus de l’UE ». De plus, il indique que « lorsque ces produits sont en concurrence directe avec la production nationale, ils pourraient décourager plus avant le développement de capacités de transformation et de fabrication dans les secteurs d’exportation, ainsi que dans d’autres industries des pays ACP ».
Il semble évident qu’à moins d’autoriser les industries locales et les infrastructures y afférentes à se conformer aux mesures SPS, ou de les appuyer en ce sens, les possibilités de gains des pays ACP au niveau de leurs industries de transformation secondaire nationales et des produits à l’exportation diversifiés resteront minimes. Il a été avancé que des entreprises de nationalité européenne pourraient acheter les entreprises locales à fort potentiel et ainsi assurer une expansion ou une diversification des secteurs précédemment cités. Néanmoins, fort est à parier que les pays ACP deviendraient dans ce cas de simples bases d’approvisionnement aux fins du consommateur européen.
À ce propos, il importe de mettre en exergue le pouvoir des chaînes d’approvisionnement de l’UE. Ces dernières exercent non seulement un contrôle croissant sur les opérations des fournisseurs (concernant les mesures SPS entre autres), mais ont traditionnellement dépendu de sources issues de l’UE afin d’établir les preuves de conformité aux mesures SPS, telles que la certification, les bonnes pratiques, les normes etc… Une situation inchangée empêcherait probablement la réalisation du potentiel d’offre du marché local et le développement d’une clientèle pour de tels services. Ces activités pourraient particulièrement restreindre la mise en place de bonnes pratiques et autres normes locales, qui, si elles étaient développées à partir de leurs homologues internationaux mais adaptées au contexte des pays ACP, pourraient considérablement réduire les coûts associés à la mise en conformité SPS pour les producteurs locaux.
Certains pourraient arguer du fait que ces dispositions sont contraires aux objectifs de développement de l’Accord de Cotonou. Certes, le processus de libéralisation fait partie intégrante du marché, tel que conçu aujourd’hui, et les investissements représentent des effets secondaires désirables de ce processus. Toutefois, la libéralisation (réciprocité) des marchés des pays ACP ne devrait pas se faire au détriment du potentiel de développement des secteurs détenus et gouvernés au niveau local. Les mesures SPS constituent à cet égard un facteur clé si l’on considére que les coûts associés à leur mise en œuvre augmentent considérablement à mesure que l’on gravit la chaîne des valeurs. Ces coûts se rapportent non seulement aux aspects financiers et à l’équipement nécessaire à la mise en œuvre des mesures SPS, mais aussi aux ressources techniques et humaines, et à l’infrastructure y afférente requises (telles les laboratoires accrédités), ainsi qu’au cadre législatif favorable.
La capacité des pays ACP à satisfaire le niveau croissant de mesures de sécurité alimentaire requis par l’UE est généralement considérée comme inadaptée, s’agissant particulièrement de la certification, la mise à l’essai, et de l’inspection locales, etc… L’Accord de Cotonou reconnaît que les pays ACP pourraient nécessiter une aide particulière afin de surmonter leur carence en capacité. Néanmoins, les délais restants avant que les APE ne deviennent une réalité (au 1er janvier 2008), ne laissent pas suffisamment de temps pour renforcer les capacités de manière significative. La question de la durée de la période de transition nécessaire, selon les pays ACP, afin qu’ils soient à même de mettre en œuvre une réciprocité totale est étroitement liée à celle du temps nécessaire à chaque pays ACP pour atteindre le même degré de conformité aux mesures SPS que leurs concurrents européens. Au vu de l’incapacité des pays ACP à atteindre seuls ce degré de conformité, cette capacité de conformité devient alors facteur du niveau et du timing de l’aide mise à disposition par l’UE.
La pertinence des questions SPS pour les pays ACP
Questions Clés
Alors que l’essentiel des discussions s’attache à l’impact des mesures SPS individuelles (telles que les mesures sur la traçabilité, les pesticides, les Limites Maximales en Résidus –LMR etc…), la question centrale porte sur le niveau d’opérationnalisation de l’accord chapeautant toutes les mesures SPS, à savoir, l’Accord SPS de l’OMC. Le manque de clarté de l’Accord SPS dans des domaines particuliers préoccupe nombre d’observateurs, qui remettent en question l’accord en tant que fondement suffisamment solide sur lequel construire l’édifice d’un APE. A moins que les pays ACP sachent précisément quels objectifs SPS ils sont censés atteindre et soient assurés que ces objectifs ne seront pas modifiés ou interprétés arbitrairement par les pays ou groupes de pays réglementant en matière de normes, tels que l’UE, il leur sera difficile de se mettre d’accord.
Les Ambiguïtés de l’Accord SPS
Bien qu’à première vue les dispositions de l’Accord SPS semblent bien spécifiques, et évitent la controverse, on constate néanmoins plusieurs incohérences de taille, qui sont à la base même des nombreux problèmes rencontrés par les PED en matière de mesures SPS et de commerce avec l’UE.
Ambiguïté no.1. Alors que les dispositions en matière de non–discrimination limitent la portée de la règle commerciale aux « produits similaires », il est évident que certains risques afférents aux mesures SPS peuvent, en réalité, être associés non pas aux caractéristiques du produit fini mais plutôt aux processus et méthodes de production utilisés.
Ambiguïté no.2. Conformément à l’article 5§7 de l’Accord, les membres peuvent mettre en oeuvre des interdictions temporaires ou par mesure de précaution afin de prévenir l’introduction de risques lorsque les preuves scientifiques manquent à l’appui. Le problème ne réside pas ici dans la disposition per se mais plutôt dans son abrogation, une fois la disposition mise en oeuvre. L’Accord SPS s’abstient de clarifier les mesures à prendre par le pays membre qui a perdu l’accès au marché international suite à l’invocation de cette disposition par des partenaires commerciaux. Il importe alors d’apporter des précisions sur la durée de l’interdiction « temporaire » ainsi que sur la quantité et le type de preuves scientifiques requis.
Ambiguïté no.3. L’Accord SPS établit un cadre de régulation mais pas les limites de ce cadre. Les membres s’engagent aussi bien dans l’harmonisation internationale des mesures SPS que dans la reconnaissance mutuelle des mesures employées par d’autres membres. Le problème réside dans l’absence de précisions quant aux limites prescrites dans le cas de pays ayant des réglementations plus strictes que celles d’autres membres. Par conséquent, alors que l’accord fixe un nombre minimum de mesures SPS à respecter, en fixe t-il un nombre maximum, au-delà duquel les pays importateurs ne doivent légitimement pas s’attendre à ce que les pays membres potentiellement exportateurs soient en mesure de les mettre en oeuvre?
Ambiguïté no. 4. Elle se rapporte au rôle joué par le facteur socioéconomique dans l’évaluation des risques. L’Accord SPS permet aux membres d’établir des mesures SPS à partir du risque scientifique encouru, mais aussi à partir d’évaluations plus générales des risques, tenant compte notamment de facteurs économiques pertinents, tels que (cf. art 5:3) :
- le dommage potentiel en termes de perte de production ou de ventes dans le cas de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination d’un parasite ou d’une maladie.
- les coûts de la lutte ou de l’éradication sur le territoire du Membre importateur; et
- le rapport coût-efficacité d’autres approches qui permettraient de limiter les risques.
Les accords commerciaux évitent traditionnellement de tenir compte de telles évaluations socio-économiques, au vu des complications que peut entraîner la considération de ce facteur subjectif. Toutefois, l’Accord SPS reconnaît que les risques importés pour la santé ou la vie des personnes, pour celles des animaux ou pour la préservation des végétaux pourraient avoir un impact socioéconomique considérable. L’inclusion de cet article soulève des questions quant à la manière dont ces évaluations socioéconomiques peuvent être converties en justifications légitimes basées sur des preuves scientifiques suffisantes.
Renforcement des capacités inadapté
Une deuxième question majeure porte sur le renforcement des capacités nécessaires dans le but de satisfaire aux exigences SPS de l’UE. Une teneur technique accrue des exigences et la nature des mécanismes y afférents requis constituent à l’heure actuelle un obstacle majeur pour les exportateurs. Dans de nombreux cas, les grandes chaînes d’importation ont usé de leur influence pour pousser les pays exportateurs à se conformer à des mesures SPS qui n’ont force de loi dans le droit européen qu’à l’intérieur des frontières géographiques de l’UE stricto-sensu (par ex. le principe de traçabilité). Ceci impose une charge supplémentaire aux petits producteurs qui représentent une part importante des fournisseurs des pays ACP.
Malgré l’aide mise à dispostion par l’UE et d’autres organisations (voir Encadré 1), il n’en reste pas moins que les méthodes d’accès facile à l’aide disponible sont méconnues de beaucoup. On s’inquiète aussi de l’inadéquation de l’aide disponible à l’ampleur de la tâche. Cette situation existe en parallèle avec la capacité limitée de certains pays à obtenir et absorber l’aide dans les délais dont disposent les négociateurs des APE. De plus, dans certains cas, l’aide afférente aux mesures SPS n’est pas seule requise ; une aide en matière de renforcement des infrastructures est également nécessaire, bien qu’indirectement lié au développment des capacités SPS. En exemple, des infrastructures de transport renforcées faciliteraient l’envoi d’échantillons à des laboratories, pour analyse, dans le respect de délais spécifiques et stricts.
Ainsi, tout concourt à indiquer que le chemin suivi par les APE dans leurs négociations est semé d’obstacles, dont la nature et le rôle exacts nécessitent des clarifications, notamment:
(a) Sur les marges de manœuvre concrètes de l’UE dans le cadre de l’Accord SPS, ainsi que les limitations et obligations qui peuvent être invoquées par les pays ACP dans le cas où des mesures
spécifiques excèdent les mesures nécessaires pour assurer le niveau approprié de protection sanitaire.
(b) Sur le processus d’identification et de quantification des besoins des pays ACP, au niveau national et régional, afin de satisfaire les exigences SPS de l’UE et pouvoir ainsi être en mesure de
participer pleinement à un accord commercial réciproque, tel qu’envisagé dans l’Accord de Cotonou.
L’Impact
L’obligation de respecter la législation en matière SPS constitue une barrière horizontale s’appliquant à toutes les exportations vers l’UE et ne peut être négociée par aucune catégorie d’exportateurs, quel que soit leur statut (PMA, etc…). Toute négociation ne peut porter que sur les mécanismes (timing/introduction, aide etc.) régissant la mise en oeuvre des mesures, pas sur le principe.
L’impact de ces exigences reflète nécessairement la capacité de chaque pays à se mettre en conformité et l’importance des exportations agricoles dans leur économie. Dans certains cas, les exportations peuvent ne pas être significatives en termes de volume ou de valeur, mais contribuent de façon marquante au taux d’activité national – s’agissant en particulier des petits producteurs.
L’impact varie aussi selon les catégories de produits exportés par les pays ou régions. Certains pays dépendent plus fortement de leurs exportations en fruits et légumes alors que d’autres dépendent plus de leurs exportations en viandes et poissons. S’agissant du premier postulat, la révision actuelle par l’UE de la liste des pesticides acceptables (et leur LMR), et le retrait qui s’est ensuivi de nombre de produits pesticides traditionnellement utilisés par les petits agriculteurs ou producteurs des pays ACP, aura un impact sévère sur ce secteur. Dans le deuxième cas, les secteurs animal, de la viande et de la pêche ont été considérablement réglementés ces dernières années, et bien que la mise en oeuvre des exigences y associées est en constante augmentation, le problème majeur réside toujours dans le durcissement des barrières à l’entrée pour toute société envisageant d’exporter vers l’UE pour la première fois.
Néanmoins, l’impact des mesures SPS est, en règle générale, proportionnel au degré d’application de ces mesures. Cette application s’est traditionnellement effectuée plus au niveau de la chaîne d’approvisionnement de l’UE que du point d’origine, bien qu’il existe des exceptions notoires dans certains pays ACP dans lesquels les exportateurs ont pris les devants en matière de conformité aux mesures SPS.
La situation prend une tournure différente aujourd’hui, suite à l’introduction de la réglementation 882/04 sur les contrôles des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Cette réglementation ne constitue pas en soi une mesure SPS, mais requiert, par sa nature, que toute la législation SPS de l’UE soit appliquée (en matière de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux exportés vers l’UE) à un niveau donné par les autorités nationales de tous les pays exportateurs. De plus, la réglementation oblige le secteur privé exportant des produits végétaux à collaborer plus étroitement avec l’autorité publique compétente sur la même base que la collaboration actuelle dans le secteur animal. Il en résulte une mise en évidence des besoins en renforcement de capacités des pays ACP en vue de garantir la conformité de leurs produits aux mesures SPS.
Les coûts associés au renforcement des capacités couvrent le système de contrôle alimentaire dans sa totalité et nécessiteront une action au niveau national et régional, et l’implication appuyée et plus importante des acteurs non-étatiques. L’encadré 2 illustre les éléments généralement admis comme nécessaires afin de mettre en place un système de contrôle des denrées alimentaire efficace.
Terrains d’entente possibles
Dans l’ensemble, tous les pays ACP ont un intérêt convergent s’agissant de l’obtention d’un accord sur le TSD dans le cadre de l’introduction progressive des mesures SPS (à condition qu’aucun risque sanitaire ne soit encouru), et de la nécessité de se voir attribuer une aide suffisante pour leur permettre de satisfaire les exigences de capacité des mesures SPS (portant par exemple sur les laboratoires, la législation contemporaine, les certificateurs etc…).
Néanmoins, la prise de conscience et les discussions y apparentées laissent à désirer, notamment dans deux domaines importants où un consensus généralisé pourrait être atteint:
(a) les ambiguïtés de l’Accord SPS de l’OMC, qui pourraient être passées en revue et dont les clarifications apportées pourraient être incluses dans les termes de tout APE devant être conclu;
(b) la notion d’équivalence doit pourvoir une base pour la conclusion d’Accords de reconnaissance mutuelle entre les partenaires commerciaux. Il va de l’intérêt général des pays ACP d’identifier des
secteurs spécifiques au sein desquels la reconnaissance des équivalences en matière de normes, de bonnes pratiques… pourrait avoir lieu.
Domaines de divergence possibles
De façon générale, les divergences d’opinion au sein des pays ACP ont trait à la conduite globale des négociations des APE et aux questions qui ne sont pas spécifiques aux mesures SPS. Des divergences apparaissent généralement entre les groupes d’intérêt sectoriels et l’organisation régionale. Les groupes d’intérêt sectoriels tentent souvent de faire adopter des positions injustifiables, telles l’abaissement du niveau des normes requises pour les PMA dans le cadre du TSD, ces derniers étant les plus vulnérables dans la chaîne d’exportation.
D’autres domaines de divergence portent entre autres sur le type de fonctions afférentes aux mesures SPS transférables au niveau régional et sur la question corollaire d’une réduction perçue de souveraineté.
La pertinence pour l’UE et sa position probable
Les Questions clés
Les préoccupations de L’UE portent essentiellement sur la question du renforcement des capacités des pays ACP. Ce processus de renforcement, qui doit à terme mener à une mise en conformité avec les mesures SPS, ne doit retarder la conclusion des APE ni bousculer le calendrier établi dans l’Accord de Cotonou.
Une autre préoccupation de la CE concerne les demandes de ressources supplémentaires dans le but d’améliorer la capacité des pays ACP à remplir les conditions des mesures SPS, en général, et de la Réglementation sur les contrôles des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, en particulier. La CE craint que ces demandes ne soient pas faites dans le cadre du Fonds européen de développement (FED) de l’Accord de Cotonou et de l’affectation des fonds y associés non encore agrées.
L’UE voudrait éviter que la discussion sur la réciprocité commerciale dans le cadre des APE soit liée à l’octroi de capacités renforcées requises pour garantir que les exportateurs ACP ne soient pas exclus, de par leur incapacité à satisfaire les exigences des mesures SPS.
S’agissant des accords sur l’équivalence, l’UE a fait savoir qu’elle aurait pour le moment des difficultés à conclure de tels accords avec les pays ACP. Cette attitude est basée sur une évaluation de l’UE selon laquelle les Etats ACP n’ont pas la capacité de tester et certifier efficacement des produits et ne disposent donc pas de systèmes équivalents à ceux de l’UE. Néanmoins, cette dernière n’exclut pas la conclusion éventuelle de tels accords à plus long terme.
La Réglementation sur les Denrées Alimentaires et les Aliments pour Animaux
Ces dernières années on été marquées par le développement, par l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV), de méthodes et procédures de travail dans plusieurs domaines importants. L’OAV a porté un moindre intérêt au respect des normes dans les établissements individuels de production et a reporté son attention sur l’évaluation des performances de l’autorité compétente concernée en matière d’opérationnalisation du système de contrôle national global, en s’attardant particulièrement sur sa capacité à transposer, mettre en oeuvre et appliquer efficacement les normes légales de l’UE.
La Réglementation 882/04 sur les contrôles des denrées alimentaires et des aliments pour animaux est une résultante de cette politique et a été introduite pour compléter la réglementation cadre 178/2002, qui établit les grands principes de sécurité alimentaire dans l’UE. La Réglementation 882/04 précise la manière dont ces grands principes seront interprétés, mis en oeuvre et appliqués de façon harmonisée par l’UE et les autorités des Etats membres, par le biais de contrôles officiels des denrées alimentaires et aliments pour animaux produits par l’UE comme importés. L’encadré 4 met en exergue les dispositions de la Réglementation.
La Réglementation 882/04 est d’une grande pertinence pour les pays ACP puisque leurs autorités nationales seront appelées à fournir à la Commission européenne une information détaillée sur leurs systèmes de contrôle des denrées alimentaires et des aliments pour animaux ainsi qu’à garantir que les produits destinés à l’UE respectent les normes de sécurité européennes ou celles considérées comme étant équivalentes. A plusieurs égards, les éléments constitutifs des systèmes de contrôle institutionnels des pays ACP pourraient ne pas être suffisamment tangibles pour instaurer la confiance dans ces systèmes. L’encadré 2 met en evidence les domaines principaux pour lesquels les pays pourraient solliciter une aide dans le but d’améliorer la performance de leurs systèmes de contrôle nationaux.
Un aspect clé de l’application de la nouvelle Réglementation sur le contrôle des denrées alimentaires et d’aliments pour animaux consistera à ne pas mal interpréter la notion d’« équivalence » et la confondre avec celle d’« égalité ». La Commission européenne a clairement précisé que « le besoin se fait sentir de porter une attention particulière aux besoins des pays en développement ». Quant à la Réglementa-tion, elle stipule (dans son article 47§2) que le degré d’information requis par la CE des pays tiers doit être « proportionnel à la nature des biens, et peut tenir compte de la situation et structure spécifiques du pays tiers ainsi que de la nature des produits exportés vers la communauté ».
Dans l’ensemble, la CE considère que le nouveau système devrait aider les pays tiers à respecter les normes de l’UE en spécifiant les conditions d’entrée requises et en renforçant la transparence dans le processus d’autorisation.
Toutefois, il convient de préciser qu’il reste un nombre de domaines problématiques pour les pays tiers, et la réglementation, par conséquent, inclut des dispositions permettant à la CE de pourvoir des mécanismes et de financer des activités afin d’appuyer les PED. Ces dispositions portent sur l’introduction progressive de certaines mesures, l’assistance technique et la formation.
La CE a souligné que les mesures de transition permettront le maintien des autorisations déjà accordées, et également précisé que les pays autorisés à exporter dans l’UE garderont leur accès à ce marché en attendant une évaxluation dans le cadre du nouveau système.
Examen des Accords de Libre Echange de l’UE3
Les ALE de l’UE diffèrent dans les quatre domaines suivants :
- la mesure dans laquelle ils réaffirment les règles de l’OMC;
- l’accent mis sur la coopération en matière de mesures SPS;
- l’adoption d’une clause générale d’exception similaire à l’art. XX du GATT
- la spécification de l’assistance technique en matière de mesures SPS.
L’Accord d’association UE-Chili et les mesures SPS
Le chapitre sur le commerce de l’accord d’association avec le Chili, à ce jour l’ALE le plus récent conclu par l’UE en novembre 2002, fait de lui l’ALE bilatéral le plus avancé et fournit une excellente base de réflexion aux négociateurs des pays ACP. L’accord reconnaît l’importance des mesures SPS dans le commerce entre les deux signataires et comporte des annexes détaillées couvrant spécifiquement les mesures SPS applicables au commerce des animaux et des produits d’origine animale, des végétaux et produits végétaux et autres, ainsi qu’au bien-être animal. Ce chapitre introduit des procédures à mettre en œuvre en cas de litiges émanant de l’une ou l’autre des parties. Ces procédures, associées aux définitions des exigences en termes d’équivalence et de compétence en matière de normes sur la mise à l’essai/certification etc… ont été agréées par les négociateurs et inclues dans les annexes.
Par conséquent, les exigences en matière de sécurité sanitaire et alimentaire sont très clairement formulées dans l’accord et aucune des deux parties ne peut introduire arbitrairement des mesures se rapportant aux normes SPS injustifiées ou non corroborées par l’autre partie. L’inclusion d’engagements fermes sur une assistance technique spécifique aux mesures SPS prend toute son importance.
La Stratégie de la Commission européenne
Malgrè l’acceptation par la Commission européenne du principe selon lequel le niveau de sécurité alimentaire requis peut être acquis par des mécanismes de régulation différents de ceux qui existent au sein de l’UE, il se peut en réalité que des systèmes de contrôle alimentaire inspirés des dispositions propres à l’UE soient recherchés. Ceci paraît logique si l’on considère qu’il est plus facile pour l’UE de jongler avec des ALE dont les systèmes de contrôle sont semblables au sien. Ceci facilitera également le processus d’intégration entre les régions, tel que l’UE l’envisage dans le futur.
La CE aimerait ainsi pouvoir contrôler ou au moins diriger les efforts des pays ACP vers un renforcement de leurs systèmes de sécurité alimentaire. Par manque de ressources, la Commission est limitée dans sa capacité à mener à bien cette tâche en parallèle aux négociations sur les APE, et préférerait pousser les discussions une fois les accords signés dans les différentes régions. Pour l’instant, la CE se satisfait d’un certain élan vers le renforcement de capacités qu’elle encourage par ailleurs, mais déconseille les dépenses diverses et tous azimuts affectées à des systèmes qui pourraient s’avérer incompatibles avec le sien. Les tactiques adoptées à cet égard sont les suivantes :
- Arguer du fait que les sources de financement à affecter au renforcement de capacités existent déjà et que le besoin en sources additionnelles ne se fait présentement pas sentir.
- Arguer du fait que les fonds du FED pourvus dans le cadre de l’Accord de Cotonou sont mis à la disposition des récipiendaires qui seuls doivent établir des priorités d’utilisation.
- Arguer du fait qu’il est inutile de lier les besoins en renforcement de capacités aux discussions sur le calendrier de mise en œuvre de la réciprocité commerciale entre l’UE et les régions négociant les APE. Ces questions peuvent être réglées ultérieurement, une fois les APE signés.
S’agissant des ambiguïtés de l’Accord SPS de l’OMC et de leur clarification, l’objectif principal de la CE est de préserver son droit d’introduction de toutes mesures SPS qu’elle considère nécessaire. Elle risque donc fort de tergiverser sur toutes suggestions de révision ayant pour conséquence la mise en place de mesures risquant de restreindre ses compétences bien moins limitées dans le cadre de l’Accord SPS. Néanmoins, elle pourrait accepter d’apporter des clarifications sur sa position en ce qui concenre certaines des ambiguïtés de l’Accord SPS mises dans le contexte d’un APE, étant donné le précèdent de l’Accord UE-Chili.
Les options ouvertes aux pays ACP
L’UE ne peut être défiée dans son droit à protéger ses citoyens de denrées alimentaires potentiellement nuisibles, nonobstant le manque potentiel de capacités à se conformer aux normes en cours d’adoption des pays fournisseurs.
Le premier point essentiel qui mérite attention doit donc porter sur les mécanismes aboutissant à la mesure requise plutôt que son principe de base. Ceci implique l’examen des actions de l’UE en ce sens afin d’identifier si elles sont conformes à l’Accord SPS de l’OMC. L’Accord SPS comporte des zones d’ombre qui permettent à l’UE d’introduire des mesures qui, tout en restant fidèles à la lettre de l’Accord, peuvent malgrè tout être considérées comme contraires à son objectif tacite, à savoir la bonne marche du commerce international.
Le deuxième point essentiel consiste à identifier les actions nécessaires afin de mettre les pays ACP en conformité avec la réglementation SPS de l’UE et en déterminer les coûts. Pour ce faire, il importe de s’éloigner des généralisations qui cachent les besoins réels. Il est évident que tous les pays ne requièrent pas le même niveau d’aide, particulièrement dans les secteurs à l’exportation, tels que le secteur animal, dans lequel un niveau considérable de conformité a déjà été atteint. L’identification de priorités s’avérera nécessaire afin de permettre un déblocage dans des délais raisonnables et à moindre coût du système d’approvisionnement.
Le troisième point essentiel porte sur les moyens requis afin de s’assurer:
- De la disponibilité de l’aide à affecter à des programmes de renforcement de capacités sélectionnés ;
- Que l’aide est à la mesure des besoins réels;
- Que l’aide ne détourne pas des ressources déjà affectées dans le cadre des objectifs prioritaires, tels que la réduction de la pauvreté. Etant donnée l’ampleur de la tâche, il est difficile d’imaginer que des fonds additionnels ne soient pas dégagés en complément à ceux déjà agréés dans le cadre du FED.
Pour parvenir à ces objectifs, il peut s’avérer nécessaire d’établir des liens solides entre le renforcement réel des capacités de conformité et le calendrier de mise en oeuvre de la réciprocité commerciale.
Les stratégies préparatoires
Bien que l’option consistant à négocier un niveau de conformité plus flexible pour les pays ACP ne soit pas disponible, des chemins connexes sont possibles, qui contribueraient à résoudre les problèmes sous-jacents créés par les mesures SPS. Il s’agit :
- d’identifier les besoins en renforcement de capacités au niveau national et les possibilités de transfert au niveau régional (par ex. les laboratoires de référence).
- de préparer le calcul des coûts relativement aux besoins et d’intégrer ces coûts dans les négociations.
- d’identifier les normes existantes liées aux SPS, les codes de bonnes pratiques etc… qui pourraient servir de base aux négociations des Accords de reconnaissance mutuelle avec l’UE.
- de fixer les délais requis afin de satisfaire aux exigences de la réglementation 882/04 sur les denrées alimentaires et aliments pour animaux et de négocier des périodes d’introduction progressive adaptées. La possibilité d’«introduction progressive » des mesures SPS et d’autres exigences y relatives est un élément crucial qui doit être activement poursuivi dans les négociations. Une disposition spécifique existe dans la réglementation, qui permet une telle introduction progressive et une prise en compte de la capacité de conformité des pays.
De plus, il importe de reconnaître que l’UE est en position de force en sa qualité de membre de l’OMC représentant un bloc de 25 pays. Elle devrait être instamment invitée à user de son influence afin de passer en revue et clarifier les ambiguïtés de l’Accord SPS. De telles clarifications aideraient les pays ACP à déterminer:
- Ce qui reste à accomplir afin d’abroger une action de précaution et d’établir des délais stricts dans le but de limiter dans le temps une telle action « temporaire », lorsque des preuves scientifiques additionnelles et substantives visant à valider l’action en cours ne sont pas fournies. Le niveau et teneur des preuves supplémentaires devraient aussi être précisés.
- S’il est possible d’établir un plafond limitant la mesure dans laquelle la législation SPS de l’UE peut excéder les normes internationales dans chaque domaine spécifique.
Toutefois, clarifier l’Accord SPS demandera du temps. Cette clarification devra être recherchée dans le contexte plus large de l’OMC, mais il s’avérerait également profitable aux négociateurs des pays ACP de demander à l’UE de clarifier son interprétation des questions les plus épineuses dans le contexte des APE, et d’annexer ces clarifications et tous autres engagements formels à l’APE, conformément au précédent de l’Accord UE-Chili.
Néanmoins, étant données les limites du calendrier disponible, il importe de sélectionner avec minutie les questions susceptibles de générer un accord avant l’entrée en vigueur des APE le 1ier janvier 2008. Ces questions peuvent porter, entre autres:
- Sur les procédures de consultation qui doivent comporter une exigence en matière de fourniture d’un haut niveau de justification scientifique, lorsque les mesures SPS excédent les normes internationales. Il importe de démontrer qu’une telle mesure est motivée par un vrai risque sanitaire ou par des considérations socioéconomiques telles que les coûts d’éradication ou de pertes de production dans le pays importateur.
- Sur le droit de suggérer des approches alternatives afin de limiter les risques, en particulier lorsque des considérations socioéconomiques plutôt que les risques accrus pour les consommateurs ont
- motivé les mesures SPS.
- Sur la fixation de délais de présentation de preuves et des précisions sur le niveau et la nature des preuves requis lorsqu’une action de précaution est menée sans preuves scientifiques adéquates.
- Sur le droit d’être récipiendaire d’une assistance technique ou financière afin de satisfaire aux exigences de conformité à des mesures SPS spécifiques. Un calendrier d’action pourrait être
- approuvé, qui peut varier selon les besoins d’une région.
Recommandations pour un accord « idoine » en matière de mesures SPS dans les APE
Les problèmes à résoudre
Les négociations des APE font face à un problème fondamental en matière de mesures SPS, à savoir que les APE exigent une réciprocité alors qu’en pratique celle-ci ne peut être mise en œuvre que si les deux parties sont en mesure de commercer.
L’Accord de Cotonou stipule clairement qu’aucun pays ne devrait se trouver dans une situation moins avantageuse au titre de Cotonou que celle dont il bénéficiait avant. A l’heure actuelle, beaucoup de pays ACP ne sont pas en mesure de satisfaire pleinement aux exigences SPS de l’UE, qu’ils s’agissent des besoins institutionnels liés à la réglementation sur les denrées alimentaires ou produits pour animaux ou des mesures de contrôle de plus en plus draconiennes et techniques, telles que celles sur la traçabilité, le Système d’analyse des risques et de maîtrise des points critiques (HACCP) etc… qui concernent le secteur privé. Selon l’auteur, ce problème prend sa source dans les deux domaines suivants:
(a) L’Accord SPS est imparfait puisqu’entre autres choses, il permet à chaque pays d’introduire des mesures qui vont au-delà de ce que le reste du monde considère comme « sécuritaires ». Par
conséquent, les commerçants doivent se heurter à des objectifs dont l’importance croît ou décroît constamment. On comprend peut-être pourquoi certains observateurs des pays ACP se demandent si
les politiques qui sous-tendent certaines de ces mesures dissimulent un protectionnisme déguisé, lequel est interdit par les Accords SPS.
(b) Les mesures SPS en cours d’introduction se basent sur la capacité des pays développés de l’UE à les mettre en oeuvre. Lorsqu’un problème est identifié, une aide est fournie, qui a pour but de
satisfaire ces mesures. La capacité des pays exportateurs dans le monde en développement à satisfaire ces mêmes exigences est rarement prise en considération de façon significative. Alors que
l’aide est disponible aux pays ACP pour les aider à satisfaire aux exigences SPS en général, elle est loin d’être comparable à ce que les concurrents des pays ACP reçoivent au sein de l’UE –25.
Point de vue et recommandations de l’auteur
Etant donné que les pays ACP manquent des ressources humaines, financières et techniques pour rivaliser avec l’UE, le maintien des pratiques actuelles doit inévitablement mener à la réduction du commerce ACP-UE. Alternativement, le commerce peut se poursuivre mais seulement sous l’égide des chaînes d’approvisionnement basées au sein de l’UE, ayant acquis les producteurs plus en mesure de rester indépendants.4 Au mieux, les pratiques garantiront que le commerce d’exportation pour les pays ACP reste limité aux produits de base et ainsi rende encore plus insurmontable les obstacles auxquels se heurtent les sociétés qui essaient d’avancer sur l’échelle de valeur.
Les sections précédentes ont mis en relief certains changements qui doivent avoir lieu afin de permettre aux négociateurs de trouver un terrain d’entente où les règles du jeu ne favorisent pas le joueur le plus fort. Cela dit, il faut reconnaître que de tels changements demandent du temps et qu’une stratégie doit être développée, qui reconnaisse et mette en pratique ce dernier point. L’exemple des négociateurs de l’Accord UE-Chili, qui se sont attelés aux problèmes des mesures SPS, notamment par le biais de l’inclusion dans les annexes d’accords de procédure et de définitions au même titre que des engagements formels sur la fourniture d’une assistance technique spécifique, est d’une grande pertinence.
Dans ce contexte, les réflexions suivantes visent à diriger les efforts vers ce que l’auteur considère être des questions clés et utiles.
(1) Il est nécessaire que les parties prenantes aux négociations reconnaissent que la question des mesures SPS peut potentiellement saper leurs objectifs respectifs, à savoir pour l’UE que les APE
soient signés à temps et pour les pays ACP qu’une aide suffisante soit affectée afin que ces derniers puissent entrer en concurrence avec l’UE sur un même pied d’égalité.
(2) Il faut aussi reconnaître que le calendrier afférent aux négociations est maintenant insuffisant pour obtenir un niveau de renforcement de capacités suffisant, bien que le financement soit disponible
immédiatement. Par conséquent, l’un des objectifs majeurs des négociateurs des pays ACP doit être d’obtenir un accord formel afin qu’un renforcement de capacités très spécifique soit affecté selon
un calendrier strict, qui lui-même doit être lié à l’ouverture de segments de marché spécifiques (selon le principe de réciprocité).
(3) Ces négociations représentent une opportunité idéale pour faire pression sur l’UE afin d’inclure des dispositions d’équivalence pour des secteurs particuliers (voir l’ALE UE–Chili). Ces secteurs devraient
être sélectionnés avec soin et doivent pouvoir répondre à tout renforcement nécessaire à court terme. Une telle acceptation d’équivalence donnerait un avantage compétitif considérable par rapport aux
concurrents non–ACP sur le marché européen.
(4) Chaque APE devrait comporter une structure de consultation qui, entre autres, permettrait à ses membres de pouvoir contribuer tôt à toute nouvelle mesure SPS pouvant les affecter. Cette structure
devrait inclure des représentants d’acteurs non–étatiques qui pourraient être affectés par ces mesures et qui, par le passé, n’ont pas pu canaliser leurs points de vue.
(5) Lorsque le principe de précaution est invoqué par l’UE, une assistance technique ou autre aide doit être fournie aux pays concernés. L’assistance doit être adéquate afin de confirmer ou infirmer le
risque perçu dans un laps de temps très limité. Les obligations du pays imposant les mesures devraient aussi être clarifiées. Celles-ci portent sur les délais nécessaires pour une validation scientifique
appropriée de l’action ainsi que sur la portée et la nature d’une telle évidence. Cela limiterait les perturbations commerciales parfois prolongées qui, à l’heure actuelle, naissent de l’incapacité d’un pays
exportateur à contester de façon adéquate une action de précaution menée par l’UE.
Enfin, il est bon de noter que les APE sont censés être plus que de simples ALE et avoir la capacité de traiter des questions commerciales au sens large. Le régime des Conventions de Lomé a été perçu comme ayant, dans l’ensemble, failli aux attentes, étant donné le manque de capacité des PED à profiter de ses dispositions. Cette situation reste inchangée si bien qu’une absence de réponse aux problèmes fondamentaux liés aux questions SPS dans le contexte des APE imminents réduira à néant les avantages espérés du nouvel accord par rapport au précédent.
Les implications sur les discussions en matière de commerce international
Etant donné le pouvoir unilatéral considérable que confère l’Accord SPS de l’OMC et les ambiguïtés portant sur la manière dont ce pouvoir unilatéral est exercé, il est évident que bon nombre de problèmes issus des négociations sur le commerce agricole dans les années à venir seront, de près ou de loin, liés à cet accord. La question de politique commerciale agricole qui en résulte et à laquelle il faut accorder une attention particulière a trait aux efforts de libéralisation du commerce agricole, en perte de vitesse étant donnés les problèmes habituels de subventions nationales, des subventions aux exportations et des disciplines afférentes à l’accès au marché, qui pourraient ne pas être en mesure de prendre en compte le défi complexe que constituent les litiges commerciaux liés aux mesures SPS, à moins de rediriger ces efforts.
De plus, préciser ce qui constitue une justification légitime à l’obstacle SPS mis en place afin de limiter l’accès au marché pourra garantir que de tels obstacles ne représentent tout simplement pas un protectionnisme déguisé. Si l’Accord SPS est entièrement intégré dans le programme de négociation de la commission de l’OMC sur l’agriculture, on commencerait alors à s’occuper explicitement des problèmes d’accès au marché dans le contexte des mesures SPS, qui sont si pertinents pour les pays ACP.
Des options eventuelles pour les négociateurs
Il importe de mettre en exergue un point parfois ignoré, à savoir que les APE représentent pour les pays ACP un terrain de jeu entièrement différent que celui de l’initiative TSA et du SGP. Les APE présentent une opportunité de réelles négociations avec l’UE; ils ne se bornent pas à accepter ce que l’UE considère comme étant approprié, que ce soit dans la façon de résoudre les problèmes commerciaux en général qu’en matière d’affectations du FED dans le but de renforcer les capacités SPS en particulier. Les négociateurs devraient profiter au maximum de l’effet de levier que cela représente, en s’assurant que les problèmes posés aux pays ACP par les préoccupations de sécurité alimentaire de l’UE, ainsi que par les mesures de redressement (SPS), reçoivent toute l’attention qu’ils méritent, et qu’ils ne sont pas relégués au statut de questions marginales à examiner à une date ultérieure.
Les options qui se présentent aux négociateurs varient entre l’ignorance totale des questions SPS, les discussions y afférentes hors APE, et les tentatives d’obtention d’un engagement ferme et de clarifications en matière de problèmes SPS et d’une garantie d’insertion dans les APE.
En décidant de ce qui devrait être la position la plus profitable, il importe de reconnaître ce qui est réalisable dans le laps de temps imparti. Il serait irréaliste de croire qu’un accord puisse être conclu sur toutes les questions SPS évoquées dans cette étude. L’hésitation de la CE elle–même à s’engager formellement dans des programmes d’assistance divers dans le contexte des APE, constitue un élément important; de prime importance est aussi le fait que les délais restants sont insuffisants pour avoir le luxe de rechercher des solutions parfaites. Il faudra donc mettre l’accent sur le réalisable. Ceci implique évidemment la sélection d’activités prioritaires et l’identification de questions clés qui puissent être résolus plus facilement que d’autres.
Pour appuyer ce processus, plusieurs options sont proposées dans le tableau no 2. Celles–ci mettent en avant plusieurs approches possibles. On peut néanmoins conclure qu’il serait peut–être préférable de fixer l’objectif suivant: s’occuper de certaines questions relatives aux mesures SPS dans le contexte des APE tout en essayant d’obtenir des engagements supplémentaires afin que les questions restantes (s’agissant surtout du renforcement de capacités dans des secteurs particuliers) puissent être abordées dans le volet développement de l’Accord de Cotonou. Cette approche met l’accent sur ce qui peut ou devrait être couvert dans les APE, et reconnaît que certaines questions doivent inévitablement être abordées en dehors de ce contexte.
Ces options ne prétendent pas être définitives ou mutuellement exclusives, mais elles présentent un menu indicatif à partir duquel différentes régions seraient en mesure de choisir ou adapter des composantes qui pourraient être appropriées dans leurs circonstances particulières. Les avantages et inconvénients des différentes options sont, de la même façon, présentés à titre d’illustrations, étant donné qu’un examen en profondeur de chacun n’est pas souhaitable dans le contexte de ce tableau.
Publications et sources d’information sur les mesures sanitaires et phytosanitaires Publications Cerrex (2003), Les conséquences de l’applicationd des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) pour les pays ACO, CTA, Mai. http://agritrade.cta.int/CTA_SPS_study_FR.pdf Doherty, Martin (2005), Traceability - A Step too Far?, Trade Hot Topics numéro 42, Secrétariat du Commonwealth, juillet 2005. www.thecommonwealth.org/Templates/Internal.asp?NodeID=36519 Doherty, Martin (2005), ACP-EU Economic Partnership Agreements Sanitary and Phytosanitary Measures, Document de réflexion 68 de l’ECDPM avec CTA, Maastricht: ECDPM. Isaac, Grant E. (2004), The Interaction Between Levels of Rule Making in International Trade and Investment: The Case of Sanitary and Phytosanitary Measures, Document de réflexion présenté lors du Workshop on the Interaction Between Levels of Rule Making in International Trade and Investment, Projet UNU CRIS/LSE ITPU P, Bruxelles, Belgique, 17 décembre 2004. www.lse.ac.uk/collections/internationalTradePolicyUnit/Events/December2004/SPS.doc Isaac, Grant E. et William A. Kerr (2003a), Genetically Modified Organisms and Trade Rules, Identifying Important Challenges for the WTO. The World Economy, vol. 26, article, pp. 29-42. O’Connor (2003), The EU Traceability and Equivalence rules in the light of the SPS Agreement, CTA. http://agritrade.cta.int/Agritrade_Report_O%27Connor.pdf PriceWaterhouseCoopers (2004), Evaluation des impacts des APE, 2004. http://www.sia-acp.org/acp/fr/news.php Rudolff, Bettina et Johannes, Simons (2004), Comparaison entre les accords de libre-échange et les accords de partenariat économique , EnBref 6B de l’ECDPM, juillet 2004, ECPM-CTA. Sources d'informations www.acp-eu-trade.org/library AGRITRADE http://agritrade.cta.int/indexfr.htm http://agritrade.cta.int/food_safety/executive_brief.htm http://agritrade.cta.int/infosources/sps.htm CAC – Commission du Codex Alimentarius: http://www.codexalimentarius.net/we b/index_fr.jsp L’Export Helpdesk de l’UE: informations appropriées aux exportateurs des pays en développement intéressés à approvisionner le marché de l’UE http://export-help.cec.eu.int/index_fr.html Rapports d’inspection vétérinaire et sur les denrées alimentaires de l’UE: http://europa.eu.int/comm/food/fs/inspections/index_fr.html Orientations générales sur les procédures à suivre lors de l’importation d’animaux vivants et de produits d’origine animale dans l’UE : http://europa.eu.int/comm/food/fs/inspections/special_topics/guide_thirdcountries_fr.pdf FAO http://www.fao.org/index_fr.htm Portail international de sécurité sanitaire, des aliments, et de santé animale et végétale http://www.ipfsaph.org/Fr/default.jsp CIPV (Convention Internationale pour la Protection des Végétaux) https://www.ippc.int/IPP/Fr/default_fr.jsp?language=fr OIE – Organisation Mondiale de la Santé Animale: http://www.oie.int/ Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce (FANDC) http://www.standardsfacility.org/fr/index.htm |
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Notes
1 Voir document de l'OMC G/SPS/GEN/543, www.wto.org
2 Voir document de l'OMC G/SPS/33 du 2 novembre 2004, www.wto.org
3 Cette setion résume Rudolf et Simons (2005), Comparer les accords de libre-échange de l'UE - Normes sanitaires et phytosanitaires. ECDPM EnBref 6B. Maastricht: ECDPM et CTA, www.ecdpm.org/ftainbriefs.
4 Néanmoins, comme il a été dit précédemment, la nouvelle réglementation de l'UE sur les denrées alimentaires et les produits pour animaux met l'accent sur les Autorités compétentes et non plus sur les sociétés d'exportation individuelles. Cela signifie que même les sociétés qui remplissent les conditions de sécurité alimentaire pourraient se trouver dans une situation où elles ne pourraient pas exporter, principalement vu l'incapacité éventuelle de l'Autorité compétente à garantir le respect des normes de l'UE.