Référence bibliographique: Sebahara, P. 2004. Suivi et évaluation des appuis à la décentralisation et à la gouvernance locale Le cas du Burkina Faso (ECDPM, EnBref 7) Maastricht: ECDPM.

Ce numéro d'En Bref fait partie d'une série de publications qui visent à stimuler un dialogue sur les options concrètes d'une analyse des effets et impacts des appuis européens à la décentralisation et à la gouvernance locale. Elle propose une synthèse des résultats d'une consultation des acteurs de la décentralisation et de la coopération au développement menée au Burkina Faso.

Introduction

La question du suivi-évaluation (S-E) constitue actuellement l'une des préoccupations majeures de la communauté des bailleurs de fonds. Cet intérêt est lié à la demande croissante d'informations sur les résultats de l'aide. La question est particulièrement cruciale et complexe en matière d'appui à la décentralisation et à la gouvernance locale. Or, ce secteur occupe une place prépondérante dans les interventions des bailleurs de fonds depuis que plusieurs pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont adopté, au début des années 90, une nouvelle génération de politiques de décentralisation visant à créer des collectivités locales dotées de compétences et de ressources propres et d'une autonomie administrative, politique et financière dans la gestion des affaires locales.

L'Accord de Cotonou, le nouveau cadre de coopération ACP-UE pour les 20 prochaines années, reflète aussi ces changements dans le contexte institutionnel des États ACP. Il reconnaît les collectivités locales dans les nouveaux acteurs du partenariat ACP-UE et considère la décentralisation comme un domaine stratégique pour la coopération.

Suivant les recommandations d'un séminaire d'experts sur la thématique des appuis à la décentralisation, organisé en 2000, l'ECDPM a lancé une activité de recherche-action sur la question du suivi-évaluation, véritable défi pour la coopération ACP-UE. Cette activité vise à stimuler un dialogue sur les options concrètes d'une analyse des effets et de l'impact des appuis européens à la décentralisation et à la gouvernance locale, et sur une meilleure capitalisation des expériences selon différentes modalités de coopération au développement.

Ce numéro d'En Bref propose une synthèse des résultats de la première étude de cas menée dans le cadre de cette activité de recherche-action (Sebahara 2004). Il s'appuie sur une consultation des acteurs de la décentralisation et de la coopération dans le domaine au Burkina Faso. Il comporte quatre volets :

• L'état de la question du S-E des appuis à la décentralisation au Burkina Faso et les enseignements à retenir ;
• Les pratiques et enjeux du S-E des appuis visant le renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation et de la gouvernance locale
• Des options et des pistes stratégiques susceptibles de favoriser le S-E des effets, et la mise en œuvre de l'Accord de Cotonou.

Contexte et problématique

Le processus de décentralisation au Burkina Faso

La politique de décentralisation au Burkina Faso trouve son fondement dans la Constitution du 2 juin 1991 qui a instauré des collectivités publiques territoriales dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière, et gérées par des organes délibérants élus. La réforme a connu un début de mise en œuvre en février 1995, lors des premières élections municipales organisées dans trente trois communes urbaines. Ces communes ont renouvelé leurs conseils municipaux en septembre 2000, et au même moment, seize nouvelles étaient créées. Le pays compte à l'heure actuelle quarante-neuf communes urbaines. Les Textes d'orientation de la décentralisation adoptés en 1998 prévoient l'extension de la réforme institutionnelle au monde rural.

Depuis le début, la formulation et la mise en œuvre de la décentralisation bénéficient des appuis importants de plusieurs partenaires bilatéraux, multilatéraux et d'ONG internationales. Le renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation et de la gouvernance locale occupe une place de premier plan dans les interventions réalisées jusqu'à maintenant. À l'heure actuelle, la plupart des intervenants s'interrogent sur l'impact de quelque dix ans d'appui dans ce domaine. C'est pourquoi nous avons choisi cette problématique comme thème de réflexion sur le suivi-évaluation des effets dans le cadre de notre étude.

Le thème du renforcement des capacités permet d'aborder également la problématique du suivi-évaluation de la coopération internationale communale. Elle apparaît dynamique au Burkina Faso compte tenu des réalisations des municipalités accomplies avec l'appui des communes partenaires extérieures. Toutefois, peu d'informations sont disponibles sur les effets et l 'impact de cette forme de coopération en matière de renforcement des capacités des acteurs de la gouvernance locale. Cette situation est due principalement à la nature décentralisée de cette forme de coopération, caractérisée généralement par de multiples projets isolés sans suivi institutionnel.

Selon Peter Morgan le renforcement des capacités est le processus par lequel les individus, les groupes et les organisations améliorent leurs capacités à assumer leurs fonctions (ou compétences) pour atteindre des résultats escomptés dans le temps (Horton 2002)1. Le renforcement des capacités renvoie, dans ce document, aux actions de formation, d'alphabétisation, de sensibilisation et de voyages d'études organisées à l'intention des acteurs de la décentralisation (élus et agents municipaux, services techniques de l'État, composantes de la société civile) afin de les doter des outils et des compétences nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. L'analyse met en évidence que la question du renforcement des capacités est complexe parce qu'elle comporte plusieurs aspects (techniques, informationnels) et intervient à plusieurs niveaux (individus, groupes, organisations, environnement social).

Deux modèles théoriques de suivi - évaluation

Le suivi est un processus continu de collecte systématique d'informations, en fonctions d'indicateurs spécifiques, pour fournir aux gestionnaires et aux parties prenantes d'une action de développement en cours, des indications sur les progrès réalisés, les objectifs atteints et l'utilisation des fonds alloués. (DAC 2002 : 27-28).

L'évaluation est l'appréciation systématique et objective d'un projet, d'un programme ou d'une politique, en cours ou terminé, de sa conception, de sa mise en œuvre et de ses résultats. Elle a pour but de déterminer la pertinence et l'accomplissement des objectifs, l'efficience en matière de développement, l'efficacité, l'impact et la durabilité. Une évaluation entend fournir des informations crédibles et utiles permettant d'intégrer les leçons de l'expérience dans le processus de décision des bénéficiaires et des bailleurs de fonds. Le terme évaluation désigne également un processus aussi systématique et objectif que possible permettant de déterminer la valeur et la portée d'une action de développement projetée, en cours ou terminée.

Il existe deux modèles principaux en matière de suivi - évaluation, le S-E classique et le S-E participatif. La différence est moins dans ce qui est suivi et évalué, que dans la question : qui est-ce qui assure le suivi et évalue ? comment les différents acteurs sont représentés et comment négocient-ils leurs intérêts ? (Guijt & Gaventa 1998).

Suivi-évaluation classique

Les approches classiques du suivi-évaluation sont les plus fréquemment adoptées par les agences de coopération et leurs partenaires pour évaluer leurs projets. Elles font intervenir des experts extérieurs chargés d'évaluer les performances des actions réalisées, en fonction d'indicateurs prédéfinis, au moyen de procédures et d'outils standardisés.

Même si les approches classiques comportent plusieurs variantes, les acteurs du développement en reconnaissent de plus en plus les limites notamment dans le domaine du renforcement des capacités. On leur reproche d'être trop rigides, hiérarchiques c'est-à-dire top-down, de mettre l'accent sur les seules données quantitatives, de privilégier une démarche linéaire inapte à prendre en compte les évolutions. Certains acteurs de terrain les considèrent même comme un outil de contrôle de l'utilisation des fonds et de justification des dépenses.

Reconnaître les limites des approches classiques du suivi-évaluation permettra de mettre au point de nouvelles approches, participatives notamment.

Suivi-évaluation participatif

Le suivi-évaluation participatif repose sur quatre principes clés, la participation, la négociation, l'apprentissage et la flexibilité. Il propose de nouvelles approches de gestion et d'apprentissage tenant compte des changements. C'est un nouveau modèle qui consiste à repenser radicalement la conception et la pratique du suivi-évaluation en s'interrogeant sur : qui initie et pilote le processus ? qui apprend et bénéficie des résultats ? (Guijt et Gaventa 1998 : 2).

Encadré 1 : Caractéristiques du S-E classique et du S-E participatif

	Suivi-évaluation classique	Suivi-évaluation participatif
Acteurs planifiant et dirigeant le processus	Dirigeants responsables, et/ou experts extérieurs	Populations locales, personnel du projet, dirigeants, et autres partenaires du projet, avec l'appui d'un facilitateur.
Rôles des premiers bénéficiaires	Fournir des informations	Formuler et adapter la méthodologie, collecter et analyser les données, partager les résultats et les orienter à l'action
Mesure des résultats	Indicateurs quantitatifs, souvent définis de l'extérieur	Indicateurs définis par les acteurs eux-mêmes, nombreux indicateurs qualitatifs
Démarche	Prédéfinie, rigide	Souple

Source : Guijt et Gaventa 1998 2.

Pratiques et enjeux du suivi-évaluation des appuis à la décentralisation au Burkina Faso

Les enseignements à tirer des pratiques du suivi-évaluation au Burkina Faso

L'analyse des politiques et des pratiques de S-E en matière de renforcement des capacités au Burkina Faso permet de tirer un certain nombre d'enseignements. Les outils de S-E mis en œuvre par la plupart des bailleurs de fonds et leurs partenaires burkinabé mettent l'accent sur les activités et l'utilisation des fonds et non sur les effets des actions réalisées. Or, dans ce domaine, ce qui importe n'est pas tant la réalisation d'actions mais plutôt le renforcement des compétences, c'est-à-dire l'impact de l'action. Cette observation vaut pour la plupart des instruments de S-E utilisés, notamment les rapports d'activités semestriels ou annuels, les rapports d'audit financier, les évaluations externes, les revues à mi-parcours, les évaluations a posteriori.

En outre, les pratiques de S-E remplissent plusieurs fonctions. Les échanges avec les acteurs impliqués mettent en évidence un triple objectif. D'une part, les approches de S-E permettent de rendre des comptes et de justifier les performances soit auprès des bailleurs de fonds soit auprès des supérieurs hiérarchiques. D'autre part, elles permettent un apprentissage à partir d'expériences vécues. Elles remplissent ainsi une fonction d'orientation par l'ajustement des objectifs, des activités ou des stratégies du projet ou programme. Enfin, les pratiques de S-E favorisent également la coordination entre les bailleurs de fonds. En effet, les évaluations à mi-parcours et les évaluations finales des projets d'appui à la décentralisation constituent des occasions de concertation pour les bailleurs de fonds intervenant dans ce domaine. Les experts qui formulent ou évaluent les interventions, rencontrent, individuellement d'abord, puis ensuite collectivement, pour la restitution, tous les bailleurs impliqués. L'expérience positive acquise par le Collectif des bailleurs de fonds (Canada, Danemark, Pays-Bas et Suisse) de la Commission nationale de la décentralisation du Burkina Faso en matière d'harmonisation de procédures et d'indicateurs de S-E et d'organisation d'évaluations conjointes mérite d'être capitalisée. Elle a démontré l'opportunité de telles pratiques (Sebahara 2000, 2004).

Il convient de prendre conscience aussi des limites des approches classiques dans le S-E des effets des appuis au renforcement des capacités. Elles sont de deux ordres. D'une part, le renforcement des capacités se mesure à plusieurs niveaux : individuel, organisationnel, institutionnel et sociétal. D'autre part, le S-E de telles actions de renforcement des capacités doit se faire par étapes. C'est un processus dont les effets ne peuvent être saisis que progressivement. Or, l'exploitation insuffisante des résultats des approches classiques du S-E par la plupart des intervenants en matière de renforcement des capacités souffre d'un double handicap. Elle se manifeste de deux façons : d'une part, la non-publicité et la faible diffusion des rapports d'évaluation au-delà des personnes impliquées dans le pilotage des projets, ce qui ne favorise pas les échanges d'expériences, d'autre part, les restitutions de la plupart des évaluations ne permettent pas aux bénéficiaires des projets de s'approprier les conclusions formulées.

Enfin, la diversité des approches de S-E et de leurs procédures d'utilisation par les bailleurs de fonds contribue à accréditer chez leurs partenaires l'idée que l'évaluation est plus un outil de contrôle et de sanction qu'une opportunité d'app entissage pour tous les protagonistes. Il importe donc dans ce contexte, de promouvoir une conception positive de l'évaluation.

Une analyse approfondie de ces constats permet d'identifier les facteurs explicatifs sur lesquels il convient d'influer pour améliorer la pratique du S-E des effets.

Enjeux du S-E des effets en matière d'appui au renforcement des capacités

Les défis du S-E des effets en matière d'appuis au renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation et de la gouvernance locale sont d'ordre méthodologique, politique, institutionnel et financier:

• Difficultés constatées pour l'identification des relations de causalité entre les différentes variables susceptibles d'expliquer les effets d'une intervention. Il est difficile de déterminer avec précision l'impact d'un projet ou programme spécifique sur les changements intervenus dans une structure ayant bénéficié d'un appui. En effet, il arrive fréquemment que plusieurs interventions soient engagées en même temps sur le terrain.

• Absence d'approches méthodologiques permettant des évaluations réellement participatives. Les actions de renforcement des capacités sont des investissements immatériels. Pour les évaluer, il faudrait recourir à des approches participatives. Or, l'examen des pratiques en matière de S-E révèle une pluralité de démarches qui se veulent participatives mais qui ne le sont pas réellement. Plus précisément, la participation ne concerne que l'exécution et rarement la prise de décisions. Certaines pratiques dites participatives servent ainsi à légitimer des décisions déjà prises.

• Perception négative de l'évaluation par certains acteurs de la décentralisation et de la coopération. Ceux-ci la conçoivent comme un outil de contrôle et de sanction utilisé par les supérieurs hiérarchiques, au niveau de l'État ou des bailleurs de fonds. Dans cette logique, un certain nombre d'acteurs ne partagent pas l'idée que l'évaluation puisse être un outil d'apprentissage et d'amélioration de la performance. Ils redoutent les moments d'évaluations et ne cherchent pas à s'en approprier les conclusions après coup. De l'avis des personnes consultées, les compétences des évaluateurs influent également sur le déroulement de l'évaluation.

• Coût élevé des enquêtes sur les effets et l'impact des actions réalisées. Les analyses approfondies sur les effets des projets mis en œuvre exigent la mobilisation de ressources humaines et financières importantes. Vu l'importance des besoins par rapport aux moyens disponibles, le S-E des effets est souvent relégué au second plan des priorités dans la mise en œuvre de la décentralisation.

• Rigidité des procédures de gestion des projets et programmes appuyés par les bailleurs de fonds ne favorise pas le S-E des effets. Celle-ci ne permet pas souvent aux partenaires-bénéficiaires de prendre des initiatives spécifiques en fonction des conclusions d'une évaluation. En outre, selon les personnes consultées, il est important de prendre le temps d'expliquer aux bénéficiaires le pourquoi et le comment des conclusions d'une évaluation, pour qu'ils puissent se les approprier.

• Caractère éminemment politique de la décentralisation, dans la mesure où elle est un des aspects importants de la réforme de l'État, constitue également une difficulté majeure. D'où la question de l'incidence des évaluations sur les processus de décisions politiques.

Les six éléments mis en évidence constituent les principaux défis à surmonter en vue de promouvoir le S-E des effets et de l'impact des appuis au renforcement des capacités et au processus de décentralisation en général. Les acteurs de la coopération et leurs partenaires burkinabé partagent une identité de vues à ce sujet.

Des innovations dans l'appui à la gouvernance locale

Nous présenterons plusieurs exemples d'innovations dans ce domaine qui illustrent les efforts d'adaptation de certains acteurs du développement au nouveau cadre institutionnel du pays. Ces expériences présentent un double intérêt qui est à la fois, de tirer les enseignements d'interventions en matière d'appui au renforcement des capacités, et d'examiner comment la question du suivi-évaluation des effets a été prise en compte. Ces exemples permettent donc de mettre en évidence d'une part, le processus d'adaptation de modes de coopération existants, en l'occurrence la coopération internationale communale, et d'autre part, l'émergence de nouvelles approches pour répondre aux nouveaux besoins.

La coopération internationale communale

La coopération internationale communale est une forme de coopération réunissant les communes du Nord et leurs homologues du Sud. Le partenariat se noue sans passer nécessairement par l'intermédiaire des gouvernements nationaux des collectivités concernées. Depuis la mise en place des premiers conseils municipaux en 1995 au Burkina Faso, les élus municipaux ont cherché à exploiter les potentialités de la coopération communale pour promouvoir le développement de leur commune. La multiplication des accords de jumelage ou de coopération et le renforcement des partenariats existants en témoignent.

La plupart des actions réalisées dans le cadre de la coopération internationale communale s'inscrivent dans une approche projet. Elles sont le plus souvent ponctuelles et concernent des domaines très divers du développement local. Toutefois une réflexion est engagée et des initiatives ont été prises afin de mieux structurer les actions en tenant compte de l'évolution du contexte institutionnel caractérisé par la création des collectivités locales autonomes. Dans ces conditions, le renforcement des capacités est de plus en plus considéré comme un des facteurs essentiels de la pérennisation des actions. Les communes de Chambéry (France) et de Ouahigouya (Burkina Faso) sont pionnières dans ce domaine au Burkina Faso.

Le partenariat entre les deux communes présente les caractéristiques suivantes :

• Une volonté de promouvoir la concertation, la coordination, le partage des rôles et la promotion des synergies entre les élus, le personnel municipal, les services techniques déconcentrés, les acteurs de la société civile, le secteur privé et les partenaires de Chambéry.

• Un programme de coopération multisectoriel (cinq secteurs dont l'appui institutionnel à la mairie) et pluriannuel depuis 1998.

• La pratique du S-E comme outil de capitalisation des expériences (Cités unies France et ENDA Tiers Monde 2000).

• Un appui au renforcement institutionnel novateur qui consiste à mettre des assistants techniques à la disposition de la mairie (recrutement du personnel local qualifié) dans le but de renforcer les ressources humaines de la commune pour lui permettre d'assumer efficacement sa mission et ses compétences. Ces assistants techniques sont progressivement pris en charge par le budget de la mairie. Cette politique a un impact sur la responsabilisation de la mairie. En effet, elle l'oblige à adopter une gestion axée sur les résultats pour pouvoir tenir ses engagements. De là, la commune renforce les capacités de S-E de ses actions.

D'après les observateurs, cette forme d'appui a un impact « appréciable au double plan matériel et pédagogique. D'une part, les services de la mairie remplissent pleinement leurs principales missions de suivi et de contrôle des chantiers, et assure un recouvrement de plus en plus organisé des taxes et recettes. D'autre part, l'intérêt pédagogique de cette démarche réside dans le dispositif de transfert graduel de la prise en charge des personnes recrutées. En acceptant de prendre en charge de manière régressive la rémunération du personnel, les partenaires ont trouvé un mécanisme d'implication progressif de la commune dans la gestion des salaires de son personnel ». (Cités Unies France et ENDA Tiers Monde, 1999 : 31-32). En conséquence, cette démarche renforce les capacités de la mairie tout en favorisant sa responsabilisation et ses capacités à rendre des comptes.

Les Établissements publics communaux de développement (EPCD)

Les EPCD s'inscrivent dans le cadre du Programme de développement des villes moyennes au Burkina Faso. Il vise à renforcer les capacités techniques, financières et institutionnelles de dix villes secondaires pour en faire des pôles de développement intermédiaires. L'appui apporté par la Suisse à ce Programme s'est concrétisé dès 1992 à Ouahigouya et dès 1997 à Fada N'Gourma et Koudougou. Les leçons à tirer peuvent éclairer les acteurs impliqués dans l'appui à la gouvernance locale et au renforcement des capacités de S-E au niveau communal.

Le montage de l'appui suisse à ce programme est original par rapport aux interventions classiques dans ce domaine. L'hypothèse de départ considère les infrastructures marchandes (marché, gare routière, abattoir) comme moyens au service des communes. En effet, elles sont censées leur permettre de disposer d'équipements modernes et de ressources financières pour investir dans le développement économique et social. La démarche situe le renforcement des capacités locales au cœur de l'action, à travers une recherche-action qui permet à la fois l'acquisition de compétences nouvelles et le changement de mentalité. L'EPCDM joue le rôle de maître d'ouvrage délégué au profit des mairies, en tant qu'instrument d'appui technique local. (DDC 2002).

Compte tenu de l'expérience des EPCD et des difficultés qui ont caractérisé le suivi-accompagnement du programme, il convient de tirer trois enseignements en matière de S-E des appuis à la gouvernance locale :.

• l'importance de l' adhésion des acteurs à la pratique du S-E et à ses règles. Les résultats du S-E sont, en effet, tributaires de l'acceptation de sa finalité et de ses principes par tous les protagonistes. Elle conditionne aussi l'appropriation de ses conclusions et de l'exécution de ses recommandations.

• l'importance d'une aide concertée pour éviter la déstabilisation et le manque d'efficacité. L'expérience de la coopération suisse dans les trois villes du Burkina Faso met en évidence les effets pervers d'une multiplication des interventions sans concertation au niveau communal. La DDC relève ainsi que « les appuis pléthoriques et non concertés ne favorisent pas l'optimisation des fonds alloués considérés comme abondants, ni la cohérence des actions, pas plus que la coordination minimale nécessaire. La diversité des critères et des procédures imposés par les bailleurs de fonds perturbe toute volonté de rationalisation tout en complexifiant singulièrement le suivi par les autorités municipales ». (DDC 2002 : 35). Il est souhaitable que les acteurs du développement communal puissent s'inspirer des efforts et des exemples récents en matière de coordination et de concertation des bailleurs de fonds au niveau central, notamment autour du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté.

• une prise en compte de la pluralité des acteurs et des rôles au niveau communal. Dans un contexte de réforme en cours, certaines missions sont assumées simultanément par des acteurs de niveaux de pouvoirs différents. En effet, la non application du transfert des compétences aux communes a pour effet la multiplication d'initiatives venant à la fois des autorités locales et nationales.D'où le risque de confusion s'agissant de savoir à qui incombe la mission d'assurer le S-E. Ce qui ne manque pas de rappeler l'importance des cadres de concertation et la nécessaire coordination entre les intervenants à l'échelon communal.

Les expériences ci-dessus sont loin d'être exhaustives. D'autres acteurs de la coopération prennent aussi des initiatives pour adapter leurs modes d'intervention au nouveau contexte institutionnel issu de la décentralisation. Tel est le cas de l'Organisation néerlandaise de développement (SNV) dans son programme d'appui à la décentralisation au Burkina Faso. Soucieuse d'agir en organisation adaptée à sa clientèle et orientée vers les résultats, la SNV a opté, en 2003, pour un appui aux collectivités locales en matière de concertation et de planification participative. Elle interviendra en qualité de facilitateur de dialogue entre les acteurs communaux. Dans l'intention de favoriser l'apprentissage basé sur les expériences tirées de l'appui conseil aux communes, elle envisage une collaboration avec la Direction générale du développement des collectivités locales du Ministère de l'administration territoriale et de la décentralisation, pour assurer la capitalisation de ces expériences au niveau national.

Options et recommandations pour le Suivi-évaluation des effets

L'analyse des politiques et des pratiques de S-E des appuis à la décentralisation et à la gouvernance locale au Burkina Faso met en évidence la complexité des processus en cours, en particulier, les innovations en termes de modes de coopération dans un souci d'adaptation au nouveau cadre institutionnel et aux enjeux contemporains de la coopération internationale. Elle met également en évidence les nombreux défis à relever. Notre conclusion comportera deux volets : d'une part, des pistes en matière d'appui à la gouvernance locale et d'autre part, des recommandations pour la promotion du S-E des effets des appuis au renforcement des capacités.

Pistes stratégiques pour l'appui à la gouvernance locale

Mieux prendre en compte le contexte culturel et institutionnel local

Toute intervention s'inscrit dans un environnement qui influe fortement sur ses résultats. Il se caractérise par une pluralité d'acteurs institutionnels et de multiples enjeux qu'il importe de prendre en compte (Sebahara 2000). L'expérience du programme d'appui suisse à trois villes moyennes du Burkina Faso par le biais des EPCD est comparable à la plupart des interventions au niveau local. Elle suggère « d'une part, la mise en place de moyens nécessaires à une bonne connaissance préalable du milieu, et d'autre part, en corollaire, la prise en compte des éléments forts du contexte dans la stratégie d'action ». (DDC 2002 : 41).

Dans ce cadre, il importe, d'un point de vue méthodologique, de ne pas considérer toute résistance au changement comme un facteur de blocage. Elle provient plutôt de la faculté du milieu de se protéger contre des bouleversements mal vécus dont les impacts peuvent lui être préjudiciables.

Adapter les appuis à la gouvernance locale aux stratégies nationales

Il est indispensable de prendre en compte les stratégies nationales si l'on veut contribuer effectivement à l'amélioration des conditions de vie des populations. En effet, il est difficile de penser le développement abstraction faite de l'environnement régional et national dans lequel il s'inscrit. Cette piste présente trois avantages : faciliter l'appui technique des services déconcentrés de l'État aux collectivités locales ; favoriser les synergies entre les politiques de développement communal et les politiques sectorielles élaborées et gérées au niveau central ; favoriser la capitalisation et le partage d'expériences pertinentes entre les niveaux local et national.

Renforcer les négociations et la concertation entre les acteurs

Les négociations et les concertations régulières entre les acteurs apparaissent une des conditions susceptibles de favoriser le succès des appuis à la gouvernance locale. Elles permettent en effet de convenir des objectifs à atteindre et des voies et des moyens de les réaliser. Elles peuvent contribuer également au renforcement des capacités organisationnelles et institutionnelles de différents protagonistes, et favoriser ainsi le renforcement des capacités de S-E des appuis à la gouvernance locale.

Promouvoir la pratique de transparence des comptes

Les acteurs de la gouvernance locale sont multiples et poursuivent des objectifs parfois divergents. Dans l'intérêt général, il est nécessaire de cultiver le sens de la responsabilité chez l'ensemble des acteurs. L'instauration de mécanismes permettant aux responsables de rendre des comptes et aux administrés de leur demander des justifications pourrait favoriser l'appropriation des actions réalisées par les acteurs locaux.
Le S-E des effets et de l'impact des appuis à la gouvernance locale est une première étape pertinente vers la responsabilisation des acteurs. En effet, il invite à examiner, au-delà de la réalisation des activités, l'impact des projets ou des programmes sur les conditions de vie des populations.
Enfin, ces différents éléments démontrent que le S-E des effets et impacts et le renforcement des capacités de S-E se complètent et se renforcent mutuellement.

Recommandations pour le S-E des effets des appuis au renforcement des capacités

Le renforcement des capacités et le développement institutionnel en général sont d'une grande complexité. Les échanges avec les personnes impliquées dans ce domaine au Burkina Faso ont permis d'identifier une série de propositions en vue de promouvoir des interventions pertinentes et efficaces en la matière.

Il convient de définir une politique nationale de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation. La mise au point d'un cadre de référence sur la formation des élus et des agents municipaux permettrait de clarifier à la fois les objectifs visés et les moyens et les stratégies permettant de les atteindre. À cet égard, il est important de distinguer d'une part, la formation de base du personnel des collectivités locales et d'autre part, la formation continue des élus et des autres acteurs du développement communal.

Il faudrait inscrire le S-E des effets et de l'impact dans la politique nationale de renforcement des capacités. Selon les personnes consultées, l'intégration du S-E des effets dans les plans d'actions des structures intervenant en matière de décentralisation est un préalable si l'on veut réellement mettre l'accent sur cette question. En effet, l'expérience montre que si le S-E n'est pas inscrit dans les priorités, il risque d'être relégué au second plan eu égard aux nombreux besoins à satisfaire.

Il serait bon de renforcer le dialogue politique entre les bailleurs de fonds et leurs partenaires. La concertation s'engagerait à différents niveaux, de l'identification à l'évaluation de l'intervention. Cette approche permettrait de dépasser une certaine conception de l'évaluation qui la limite à un contrôle, voire une sanction. Elle favoriserait l'apprentissage de tous les acteurs grâce aux expériences et aux résultats atteints dans la pratique. Ainsi une coopération technique formative complèterait la coopération financière.

Il conviendrait de combiner les indicateurs statistiques et les indicateurs de processus. Pour assurer de façon réaliste et pertinente le S-E des effets des appuis au renforcement des capacités, il est nécessaire de combiner deux approches complémentaires. D'une part, assurer le S-E en fonction d'indicateurs statistiques : effectifs des participants aux formations ou nombre de séminaires organisés. Ce sont les indicateurs qui permettent d'évaluer la réalisation des activités. D'autre part, assurer le S-E en fonction d'indicateurs de processus. Ces derniers sont plus difficiles à élaborer parce qu'ils concernent des aspects plus abstraits, plus qualitatifs et multidimensionnels. Cependant, des études approfondies permettent de cerner les dynamiques de changements à partir d'indicateurs à élaborer au cas par cas.

Encadré 2 : Les innovations de l'Accord de Cotonou L'Accord de Cotonou comporte des innovations qui vont modifier certains modes de gestion du partenariat ACP-UE. Il s'agit entre autres de : La reconnaissance d'une pluralité d'acteurs de la coopération. Contrairement à la Convention de Lomé, l'Accord de Cotonou reconnaît les collectivités locales comme des acteurs du partenariat ACP-UE à part entière. Le principe de la programmation glissante. Le montant des ressources programmées pour le FED est maintenant indicatif. L'enveloppe sera revue par la CE en fonction des progrès dans la gestion budgétaire de l'État et dans les domaines sociaux. Les allocations prévues par l'Accord ne constituent donc plus des droits ; elles peuvent être révisées par la CE, à l'occasion de la réalisation des revues à mi-parcours et en fin de parcours, conformément à l'article 57 de l'Appendice IV de l'Accord de partenariat ACP-UE. Dans cette perspective, l'attention portera sur les délais d'utilisation des ressources. Il s'agit d'une approche axée sur les résultats et les performances. De nouvelles approches de coopération apparaissent, l'appui budgétaire non ciblé d'une part, et la concentration sectorielle d'autre part. La mise en œuvre de l'Accord de Cotonou coïncide avec la réforme de la coopération européenne qui vise, notamment, à renforcer les délégations dans les pays partenaires par une politique de déconcentration. Ces quelques éléments vont de pair avec l'adaptation des modes de suivi et de gestion du partenariat ACP-UE. L'évaluation gagnera incontestablement en importance. Elle aura pour rôle de rendre compte de l'utilisation des ressources dans les délais mais aussi des résultats atteints. D'où l'importance d'identifier les approches et les bonnes pratiques qui peuvent servir de leçons en matière de S-E des effets et impacts. Source : Loquai 2001 , Sébahara 2004

On pourrait combiner le S-E classique et le S-E participatif. Les approches de suivi et d'évaluation reposent sur deux modèles principaux (voir encadré 1). Chacun permet d'expliciter certains aspects d'une intervention ou de pratiques d'acteurs. Compte tenu de la complexité du domaine du renforcement des capacités, il convient de combiner les outils du S-E classique et du S-E participatif pour pouvoir cerner les effets et impacts des appuis dans ce domaine. L'objectif poursuivi par la pratique du S-E, qui est de stimuler l'apprentissage à partir des expériences, afin d'améliorer les performances des actions en cours ou des projets et programmes, demeure essentiel.

Orientations pour la mise en œuvre de l'Accord de Cotonou

L'Accord de Cotonou est le nouveau cadre de la coopération ACP-UE pour les 20 prochaines années. Signé en juin 2000, il est entré en vigueur le 1er avril 2003. Il reflète les changements intervenus dans le contexte institutionnel des États ACP par suite notamment de la décentralisation, devenue domaine stratégique de la coopération, et du rôle de partenaire conféré aux collectivités locales. C'est pourquoi l'Union européenne apporte de plus en plus d'appuis à la décentralisation, à la gouvernance et au développement locaux dans les pays ACP. Malgré une demande croissante d'informations sur les résultats de l'aide, très peu d'instruments opérationnels et de conseils ont été donnés à ce jour aux gestionnaires de l'aide européenne sur la façon d'évaluer les effets et impacts des appuis dans ce nouveau champ de coopération. Plus précisément, la question de l'absence d'outils opérationnels et d'approches pertinentes en matière de S-E des effets de l'aide se pose de manière générale dans les domaines du renforcement des capacités et du développement institutionnel.

L'étude de cas consacrée au Burkina Faso permet de tirer quelques enseignements pour le processus de réflexion et de dialogue sur la mise en œuvre de l'Accord de Cotonou et sur le S-E des effets des appuis octroyés dans ce cadre. En effet, ce nouveau cadre de partenariat introduit des innovations (voir encadré 2) qui exigent l'adaptation des modes de gestion du partenariat.

Trois pistes stratégiques nous semblent intéressantes à retenir :

• Promouvoir un meilleur partage des rôles au niveau des acteurs de la gouvernance locale. L'existence d'une vision partagée des objectifs à atteindre constitue un préalable pour un appui cohérent aux acteurs de la gouvernance locale. D'où l'importance de la concertation, de la négociation et de la coopération entre les acteurs. Dans ce contexte, il est souhaitable que tous les acteurs reconnaissent les autorités municipales comme les institutions publiques ayant la légitimité d'assurer la régulation des interventions au niveau communal.

• Adopter des stratégies souples et cohérentes dans la formulation et l'exécution des projets et programmes. En effet, les processus sociaux et les mutations institutionnelles en cours au niveau local sont complexes et multiples. Pour ce faire, la gestion des politiques de développement exige des capacités d'adaptation et de réajustements en cas de nécessité. Le défi réside alors dans l'élaboration des critères permettant aux gestionnaires des programmes sur le terrain de prendre, si nécessaire, des mesures correctives. Dans ce contexte, la déconcentration initiée dans le cadre de la réforme de la politique extérieure de la Commission européenne constitue un atout. Le renforcement des ressources humaines et du pouvoir de décisions des délégations pourrait favoriser une gestion de proximité des interventions. Il y a donc lieu de parler d'un double défi car la CE est amenée à accompagner deux réformes institutionnelle simultanément.

• Relever les défis du S-E des effets. Les innovations de l'Accord de Cotonou mettent l'accent sur l'importance d'une gestion de l'aide axée sur les résultats. L'évaluation constitue ainsi un enjeu majeur de la coopération ACP-UE. C'est pourquoi les pistes et les recommandations présentées ci-dessus en matière de S-E des effets à partir de l'expérience du Burkina Faso méritent d'être prises en compte.

Remerciements

La préparation de la présente publication a jouit d'un co-financement de la Direction Générale dela Coopération au Dévelop-pement belge (DGCD) à qui l'ECDPM exprime sa gratitude. Nous souhaitons remercier toutes les personnes interviewées au cours des études de terrain pour leur contributions précieuses et leur disponibilité.

Références

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EnBref fournit des synthèses d'informations sur les principaux débats et activités qui s'inscrivent dans le cadre de la coopération ACP-UE. Ces synthèses complémentaires sont issues des processus de consultation que l'ECDPM engage avec de nombreux acteurs étatiques et non étatiques dans les pays ACP et les pays membres de l'UE. L'ECDPM est une organisation non partisane dont l'objectif est de faciliter la coopération internationale entre les pays ACP et l'UE. Les informations publiées peuvent être reproduites sans autorisation préalable, à condition cependant que la source soit mentionnée. Pour le soutien qu'ils apportent à En Bref l'ECDPM remercie : les ministères des Affaires étrangères de Suède, de Finlande et des Pays-Bas, la Direction générale de la Coopération au développement en Belgique, l'Agence suisse pour la coopération et le développement et l'Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento au Portugal.