Référence bibliographique: Tywuschik, V. et A. Sherriff. 2009. Au-delà des structures? Réflexions sur la mise en oeuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE (Document de réflexion ECDPM 87). Maastricht: ECDPM.

Au-delà des structures? Réflexions sur la mise en oeuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE (PDF)

Ce texte est une traduction. La version originale est écrite en anglais.
 
 
 
 
L’ECDPM remercie la Présidence française de l’UE d’avoir cofinancé la réalisation de la présente publication.  Les points de vue exprimés sont ceux des auteurs et ne peuvent être attribués ni à l’ECDPM, ni à aucun tiers.
 
 
 
Tout commentaire à propos du présent document de réflexion est le bienvenu et peut être adressé aux auteurs aux adresses suivantes: vt@ecdpm.org et as@ecdpm.org
 



Table des matières
 
Remerciements
Sigles et abréviations
1     Introduction et toile de fond
2     La Stratégie conjointe Afrique-UE: engagements et structures communes
3     Acteurs européens et africains de la Stratégie conjointe Afrique-UE
4     Accent particulier sur le rôle de la société civile
5     Conclusion et grands défis pour 2009
Annexe
Notes
 
 
Liste des graphiques et tableaux
 
Tableau 1: Partenariats et actions prioritaires.
Tableau 2: Coordination de la Stratégie conjointe au niveau de la Commission européenne: la Task-force interservices «Afrique».
Tableau 3: Répartition des partenariats entre États membres de l’UE, États africains et OSC européennes.
Tableau 4: Coordination de la Stratégie au niveau de la Commission de l’UA.
Tableau 5: Actions et activités prioritaires de chacun des partenariats en 2009-2010.
Tableau 6: Principaux évènements 2008 dans le cadre de la Stratégie conjointe Afrique-UE.
 
Schéma 1: Architecture institutitionnelle de la Stratégie conjointe Afrique-UE.
 
 


Remerciements
 
Les auteurs tiennent à remercier leurs collègues de l’ECDPM Paul Engel, Jean Bossuyt, James Mackie, Geert Laporte, Eleonora Koeb, Birgit Vleugels, Niels Keijzer, Melissa Julian, Fatan Aggad et Clara Breton de leurs apports. Ils sont également reconnaissants des entretiens que leur ont accordés la Commission européenne (DG DEV), la Mission permanente de l’Union africaine à Bruxelles et les représentants du Groupe de pilotage des OSC de l’UE fin 2008. Ils conservent cependant l’entière responsabilité de toute erreur éventuellement contenue dans la présente publication.
 
 
 

Sigles et abréviations
 

ACDC	Accord sur commerce, le développement et la coopération avec l’Afrique du Sud
ACP	Afrique, Caraïbes et Pacifique
AF IT	Équipes africaines de mise en œuvre de la Stratégie
AFRICOM	Commandement militaire des Etats-Unis d’Amérique pour l’Afrique
ALPC	Armes légères et de petit calibre
APC	Accord de partenariat de Cotonou (ACP-UE)
APD	Aide publique au développement
APE	Accord de partenariat économique
C2C	Réunion des collèges de la Commission de l’Union africaine et de la Commission européenne
CAADP	Programme général de développement de l’agriculture africaine
CAO	Coopération en Afrique orientale
CBM	Christian Blind Mission (OSC)
CCNUCC	Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques
CE	Commission européenne
CEDEAO	Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest
CEEAC	Communauté économique des États d’Afrique centrale
CEMAC	Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale
CER	Communauté économique régionale
CES	Confédération européenne des syndicats
CESE	Comité économique et social européen
CIDO	Citizens Directorate of the African Union
CPS UA	Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union africaine
COAFR	Groupe de travail «Afrique» du Conseil de l’Union européenne
COHOM	Groupe de travail «Droits de l’homme» du Conseil de l’Union européenne
CONCORD	Confédération européenne des ONG d’urgence et de développement
COREPER	Comité des représentants permanents (des ÉM de l’UE auprès de la CE)
COPS UE	Comité politique et de sécurité de l’Union européenne
CUA	Commission de l’Union africaine
CSI	Confédération syndicale internationale
DG DEV	Direction générale Développement
DG ENTR	Direction générale Entreprises et industrie
DG JLS	Direction générale Justice, liberté et sécurité
DG RELEX	Direction générale des Relations extérieures de la Commission européenne
DG SANCO	Direction générale Santé et consommateurs
EARN	Réseau de recherche Europe-Afrique
ECDPM	Centre européen de gestion des politiques de développement
ECOSOCC	Conseil économique, social et culturel de l’Union africaine
ÉM	État membre
ERW	Débris de guerre explosifs (ERW = Explosive Remnants of War)
EU IT	Équipes européennes de mise en œuvre de la Stratégie
FED	Fonds européen de développement
FPA	Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique
G20	Groupe des 20 (19 pays + UE)
GEC	Groupes d’experts conjoints
GES	Gaz à effet de serre
MAEP	Mécanisme africain d’évaluation par les pairs
NEPAD	Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique
OMD	Objectifs du Millénaire pour le développement
OSC	Organisation de la société civile
OUA	Organisation de l’unité africaine
PAA	Programme d’action d’Accra
PAP	Parlement panafricain
PEV	Politique européenne de voisinage
PNB	Produit national brut
RCA	République centrafricaine
RDPC	Reconstruction et développement post-conflit
S&T	Science et technologie
SGC	Secrétariat général du Conseil de l’Union européenne
RSUE	Représentant spécial de l’UE auprès de l’UA
TICAD	Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique
UE	Union européenne
UEMOA	Union économique et monétaire ouest-africaine

 
 
 
1        Introduction et toile de fond
 
 
1.1        Introduction
 
La Stratégie conjointe Afrique-UE et le plan d’action qui lui est associé, adoptés à Lisbonne en décembre 2007, visent à changer la nature des relations entre l’Afrique et l’Europe.[1] La stratégie a été élaborée en réponse aux évolutions géopolitiques, à la mondialisation et au processus d’intégration en cours en Afrique et en Europe. Elle s’articule autour d’une relation désormais plus ouvertement politique. Elle comporte en outre plusieurs innovations qui la distinguent des initiatives stratégiques UE-Afrique antérieures:
  

• Premièrement, il s’agit d’une stratégie conjointement définie par l’Afrique et l’Union Européenne fondée sur le principe d’un partenariat entre égaux.
• Deuxièmement, la stratégie marque un tournant dans la mesure où l’UE envisage pour la première fois le continent africain comme un continent à part entière.
• Troisièmement, la stratégie s’articule autour de huit partenariats thématiques allant bien au-delà des sphères «traditionnelles» de l’aide et du développement (voir le tableau 1).
• Quatrièmement, ces partenariats sont dotés de plans d’action spécifiques, établis de commun accord, pour la période 2008 à 2010. Ces plans d’action visent à la présentation de résultats concrets et mesurables lors du prochain sommet UE-Afrique, prévu en 2010.
• Cinquièmement, la stratégie se caractérise par une architecture sophistiquée visant à associer en permanence, à sa gouvernance et à sa mise en œuvre, un large éventail de parties prenantes africaines et européennes, y compris des acteurs non étatiques (voir le schéma  1). 
• Sixièmement, elle a été conçue de façon à permettre à l’Europe et à l’Afrique d’adopter une position commune sur un certain nombre de problématiques mondiales.
• Septièmement, un rôle essentiel est réservé à l’Union Africaine et à sa Commission.

 
Le moment est venu, un an après son adoption à Lisbonne, d’avoir une réflexion indépendante sur la concrétisation des objectifs ambitieux contenus dans la Stratégie et son plan d’action.[2] Le présent document propose, à cette fin, une description de la Stratégie conjointe Afrique-UE, du contexte de son développement et des activités entreprises au cours de l’année écoulée, ainsi qu’une analyse de l’évolution de ses principales composantes et un commentaire sur les grands défis pour 2009.[3] Il a pour but d’informer sans se vouloir définitif, et de susciter la discussion et la réflexion parmi les principales parties prenantes et autres intéressés.
 
La première année de la Stratégie a été largement consacrée aux questions organisationnelles (voir la liste des réunions au tableau 6) et à l’instauration du leadership de la CE et de la CUA dans la mise en place de l’architecture institutionnelle indispensable à sa mise en œuvre, y compris l’implication des États membres. Plus encore que des progrès tangibles au niveau du détail des plans d’action ou, de façon plus générale, au niveau de la transformation de la relation entre l’Afrique et l’Europe, cette architecture a constitué la principale avancée en 2008. La Stratégie définit un cadre de dialogue politique plus large entre l’Europe et l’Afrique et,  même si certains aspects aspects techniques doivent encore être résolus, la transformation de la relation politique reste son plus grand défi. Il reste manifestement beaucoup à faire pour faire connaître la Stratégie conjointe, au-delà de la Commission européenne et de la Commission de l’Union Africaine, dans les capitales des États membres et auprès d’autres acteurs, et pour en intensifier l’appropriation. Reste à voir également de quelle manière ses différents éléments vont affecter les intérêts souvent divergents de l’Europe et de l’Afrique – sans compter que les modalités de financement de la Stratégie dans son ensemble et des composantes de son plan d’action en particulier, sont, elles aussi, loin d’être clairement définies.
 
 
1.2        Toile de fond de la Stratégie conjointe Afrique-UE et des relations Europe-Afrique
 
Les moteurs du développement de la Stratégie conjointe ont été les processus d’intégration en Afrique et en Europe, la mondialisation, la réponse initiale de l’Afrique à la stratégie de l’Union Européenne pour l’Afrique, un désir d’institutionnaliser une approche davantage holistique des relations Europe-Afrique, et la mutation du contexte géopolitique.
 
Le développement de la Stratégie conjointe Afrique-UE a eu pour toile de fond des processus élargis d’intégration, tant en Afrique qu’au sein de l’Union Européenne. Des engagements sur la voie du panafricanisme et l’intégration de l’Afrique ont existé dès les années 30 et 40, et se sont notamment concrétisés au travers de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) en 1963, du traité de Lagos (1975) et du traité d’Abuja (1991); mais les enjeux mondiaux du nouveau millénaire ont à une reformulation des stratégies d’intégration régionale de l’Afrique.[4] Cette impulsion nouvelle a été illustrée par le lancement du NEPAD et la transformation de l’OUA en Union Africaine en 2001 – deux développements qui ne pouvaient rester sans réponse. En Europe, l’UE a connu des élargissements importants en 2004 et 2007, passant de 15 à 27 États membres. Alors que le nouveau traité de Lisbonne régissant l’Union Européenne devait être ratifié en 2008, le processus a été suspendu, l’Irlande ayant voté contre le traité  lors d’un référendum organisé en juin 2008. Le traité de Lisbonne visait à clarifier un certain nombre d’aspects de la gouvernance de l’Union. Le processus africain et le processus européen d’intégration ne sont manifestement pas identiques et ne doivent pas, dès lors, être analysés, voire même envisagés, comme tels.  
 
Il a fallu attendre 2000 pour que soit organisé, au Caire, le premier Sommet UE-Afrique rassemblant au niveau des chefs d’État l’ensemble de l’UE (de l’époque) et l’Afrique. Plusieurs réunions des troïkas ministérielles UE-Afrique ont été organisées depuis 2001, mais elles n’ont donné lieu à aucun cadre d’action général – jusqu’à l’adoption de la Stratégie conjointe Afrique-UE. L’Union européenne a entamé ce processus par le développement d’une Stratégie de l’UE pour l’Afrique en 2005; l’initiative a été prise par la Commission européenne, puis la stratégie a été adoptée par le Conseil Européen au nom de l’UE. Plusieurs dirigeants africains ont exprimé, en 2006, leur préoccupation quant au fait que l’Union Européenne ne les avait pas consultés à propos de sa Stratégie pour l’Afrique, alors que ce type de stratégie doit faire l’objet d’une élaboration conjointe, et d’une appropriation tant par l’Afrique que par l’Europe. Ils s’inquiétaient de la partialité européenne que pouvait impliquer la Stratégie de l’UE pour l’Afrique.
 
C’est dans ce contexte que les pourparlers les pourparlers en vue d’une Stratégie conjointe Afrique-UE ont été entamés. Une première série de réunions officielles entre représentants de la CE, des États membres de l’UE, de la CUA et d’États africains a été organisée en février 2007 pour amorcer le processus qui devait aboutir à une stratégie commune. La consultation publique s’est déroulée en deux étapes: la première est à l’origine d’un document définissant les grandes lignes de la stratégie conjointe, et la seconde a abouti à la rédaction de la version finale de la Stratégie et du Plan d’action, lesquels ont été approuvés lors du Sommet de Lisbonne. Cette consultation a nécessité l’organisation de rencontres entre la CUA la société civile africaine, et de divers évènements en Europe et en Afrique. Plusieurs réunions publiques ont également été organisées, de même qu’une consultation en ligne ayant donné lieu à 37 prises de position adoptées par 34 organisations différentes, et à plus d’une centaine de contributions individuelles.[5] Même si les organisations de la société civile ont manifesté beaucoup de scepticisme quant au processus de consultation et à l’usage réellement fait de leurs contributions, c’était la première fois qu’un cadre d’action général était mis en place en tenant compte de leurs apports. Le Parlement Européen et le Parlement panafricain ont, eux aussi, organisé des consultations. Le projet de stratégie a été approuvé par la troïka ministérielle UE-Afrique avant d’être soumis au sommet UE-Afrique de Lisbonne, qui l’a adopté en décembre 2007. La stratégie comporte huit domaines de partenariat: bon nombre d’entre eux se rapprochent des domaines de concentration définis dans la Stratégie de l’UE pour l’Afrique, mais d’autres ont été adaptés ou sont totalement neufs.
 
La Stratégie conjointe Afrique-UE visait notamment à compléter, plutôt qu’à remplacer, les cadres existants dans lesquels s’inscrivaient les relations UE-Afrique. Ces cadres restent opérationnels parallèlement à la Stratégie conjointe Afrique-UE. Le premier est l’Accord de partenariat de Cotonou (APC), successeur des conventions de Yaoundé et de Lomé signées par l’Europe et le groupe des pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) dont les origines remontent aux années 1960.[6] L’APC diffère fondamentalement de la Stratégie conjointe dans la mesure où il s’agit d’un accord conclu dans un cadre juridique. Tout en restant le cadre principal de l’aide et du commerce entre l’Europe et l’Afrique subsaharienne, les Caraïbes et le Pacifique, l’Accord de partenariat de Cotonou comporte un important élément de dialogue politique. Les accords de partenariat économique (APE) prévus par l’APC ont suscité de vives controverses et de nombreuses frictions entre l’Europe et l’Afrique.[7] La deuxième révision quinquennale de l’Accord de Cotonou est en cours et devrait s’achever en 2010. 
 
Le deuxième cadre d’action est constitué du Partenariat euro-méditerranéen et du Processus de Barcelone en liaison avec la Politique européenne de voisinage (PEV) – Partenariat euro-méditerranéen (devenu l’Union pour la Méditerranée en 2008).
 
Un troisième cadre d’action est celui de l’Accord sur le commerce, le développement et la coopération (ACDC) conclu séparément avec l’Afrique du Sud et complété par la création d’un partenariat stratégique spécifique UE-Afrique du Sud en 2007. L’UE et l’Afrique du Sud ont tenu leur premier sommet à haut niveau en 2008.
 
L’Afrique a continué de figurer en bonne place à l’agenda géopolitique mondial en 2008[8], et la Stratégie conjointe Afrique-UE a été une réponse africaine et européenne au processus de mondialisation et à cet agenda géopolitique. La Russie devient un acteur de premier plan, et particulièrement dans le domaine de l’énergie.[9] La Chine et l’Inde continuent également à nouer des liens et à élargir leurs partenariats en Afrique, y compris dans le cadre de la Coopération Afrique-Inde.[10] Les Européens ont manifesté un intérêt considérable à l’égard du rôle joué par la Chine en Afrique, et de sa volonté de créer un lien avec ce continent, comme en atteste la communication publiée par la Commission européenne à ce sujet.[11] Le Japon a également organisé en 2008 une réunion de grande envergure avec l’Afrique; rassemblant les chefs d’État, principalement axée sur l’investissement[12]. D’autres pays, parmi lesquels le Brésil, la Turquie et l’Iran, développent, eux aussi, leurs propres plans à l’égard de l’Afrique.[13] Les États-Unis continuent d’entretenir leurs relations avec l’Afrique et ont pris une initiative stratégique en instituant l’AFRICOM, nouveau commandement militaire américain pour l’Afrique.  Les États-Unis ont également déclaré qu’ils souhaitaient assurer 25% au moins de leur approvisionnement en pétrole au départ de l’Afrique d’ici à 2015.[14] L’élection de Barack Obama à la présidence des États-Unis suscite en Afrique, même si certains se montrent sceptiques, une certitude accrue que l’engagement américain va changer.  
 
Tout au long de l’année 2008, le processus de mondialisation a démontré une fois encore la nécessité de réponses davantage collectives. Premièrement, si la fluctuation des prix du pétrole et d’autres produits de base a été un bienfait pour certains pays africains au début de l’année, elle a été pour d’autres une source d’énormes contraintes. Deuxièmement, la crise financière mondiale pourrait compromettre les acquis du développement africain – tel un taux de croissance annuelle moyenne de 6,3% au cours de la période 2003-2007.[15] La crise financière mondiale pourrait mettre en péril les flux d’aide, les transferts d’argent des ressortissants travaillant à l’étranger, les revenus des produits de base, l’investissement étranger direct et le tourisme, sans parler de la perte de valeur des actifs détenus à l’Ouest par les États africains. En Europe, la crise financière et le conflit entre la Géorgie et la Russie ont focalisé les esprits sur des préoccupations nationales. La crise financière et la pression exercée sur l’emploi en Europe pourraient donner lieu à des pressions politiques accrues en faveur de mesures protectionnistes et en matière d’immigration. La crise financière est également à l’origine de l’émergence du G20, plutôt que du simple G8, en tant que forum mondial de premier plan – or l’Afrique n’y a aucune voix formelle. L’Europe s’inquiète depuis plusieurs années de sa sécurité énergétique, et sa forte dépendance à l’égard des ressources énergétiques russes renforce la nécessité urgente d’une diversification; l’Afrique est perçue ici (comme elle l’est déjà aux États-Unis) comme une source précieuse d’approvisionnement énergétique. Le changement climatique a également eu davantage d’impact sur les agendas politiques, tant en Europe qu’en Afrique, et plusieurs publications lancent des avertissements quant aux conséquences dramatiques que, faute de mesures pour y remédier, cette problématique pourrait avoir sur la sécurité et le développement des deux continents.[16] Plusieurs bailleurs de fonds bilatéraux de l’UE font désormais du changement climatique l’une de leurs grandes priorités. En ce qui concerne la paix et la sécurité, la presse européenne a très largement fait écho de la situation au Darfour, dans l’est de la République démocratique du
Congo, au Zimbabwe et au Tribunal pénal international. On peut citer au titre de développements positifs l’émission par le Ghana de ses propres obligations d’État et la réussite de son processus électoral et de son changement de gouvernement.
 
Une autre initiative majeure intervenue au cours de la première année de la Stratégie conjointe Afrique-UE mérite d’être citée: il s’agit du 3^e Forum de haut niveau d’Accra sur l’efficacité de l’aide. La Stratégie conjointe a été promue en tant que partenariat allant au-delà de l’aide, et elle sera nécessairement affectée par le Forum et le Programme d’Action d’Accra (PAA) qui lui est associé en raison de l’importance que leur accordent les parties prenantes d’Afrique et d’Europe. Les éléments clés du PAA semblent, dans une certaine mesure, consolider ou réaffirmer les grands principes de la Stratégie conjointe, en particulier ceux qui portent sur l’appropriation, la création de partenariats et l’obtention de résultats. Mais le grand défi reste –– la mise en œuvre de ces principes.
 



2        La Stratégie conjointe Afrique-UE: engagements et structures communes
 
 
2.1        Les engagements clés contenus dans la Stratégie
 
La Stratégie conjointe Afrique-UE comporte plusieurs engagements[17]:
 

• un dialogue politique renforcé;
• l’unité de l’Afrique: le continent envisagé comme une entité unique;
• une appropriation et une responsabilité conjointes;
• la participation d’acteurs non étatiques;
• un partenariat sur pied d’égalité;
• une réponse aux grands défis communs;
• des résultats concrets et mesurables dans tous les domaines du partenariat;
• une plus grande cohérence avec les autres cadres d’action;
• le renforcement des liens institutionnels;
• une responsabilité partagée de l’UE et des États africains dans la mise en œuvre du partenariat;
• un financement adéquat.

 
Ces engagements constituent la base sur laquelle s’appuient l’analyse et les commentaires présentés ci-après.
 
 
2.2        Les éléments de la Stratégie
 
La Stratégie conjointe Afrique-UE s’articule autour de cinq éléments principaux:
 

1.      un cadre d’action général;
2.      une série d’institutions et d’acteurs européens et africains qui participent à la Stratégie de façon formelle et informelle;
3.      les évènements et structures conjointement institués pour gérer la relation (les partenariats thématiques occupant la première place à cet égard);
4.      le Plan d’action conjoint auquel les institutions et les membres des huit partenariats ont adhéré et que les troïkas ministérielles doivent revoir tous les six mois;
5.      les ressources financières, facteur déterminant de réussite de la mise en œuvre du Plan d’action.

 
Le succès de la Stratégie conjointe UE-Afrique dépend, en définitive, de l’interaction entre ces cinq éléments, et le présent document se penche sur les progrès accomplis au titre de chacun d’eux, ainsi que sur les défis qui doivent encore être surmontés.
 
 
2.3        Les partenariats
 
La Stratégie conjointe et le Plan d’action (2008-2010) s’articulent en huit partenariats thématiques distincts Afrique-UE (voir le tableau 1). Le Plan d’action détaille, pour chacun d’entre eux, les actions prioritaires qui ont été définies par les équipes de mise en œuvre de l’UE, par les groupes d’experts conjoints de chacun des partenariats en novembre 2008 et lors des 10^e et 11^e troïkas ministérielles Afrique-UE.[18] Les équipes de mise en œuvre de l’UE se sont réunies en septembre 2008, avant la première troïka, pour examiner le contenu et les modalités des huit partenariats. Les équipes africaines de mise en œuvre n’ont pas encore été en mesure de débattre de leurs points de vue en dehors des réunions des groupes d’experts conjoints. Elles devraient néanmoins y parvenir avant la prochaine troïka, dont la date est fixée au 28 avril 2009.
 
Tableau 1: Partenariats et actions prioritaires




 



Le tableau 5 (annexe) indique les progrès réalisés à ce stade[19] dans le cadre de chacun des partenariats par les groupes d’experts conjoints (GEC), ainsi que leurs recommandations communes qui seront prises en considération lors des prochaines réunions des GEC à fixer par le pays chef de file de chaque partenariat. Le Plan d’action et les partenariats seront conjointement mis en œuvre par les  partenaires européens et africains, une coordination politique et stratégique étant assurée à la fois au niveau général et au niveau de chacun des huit partenariats.
 
Des acteurs d’Afrique et de l’UE ont fait part de la difficulté rencontrée pour inciter leurs pays respectifs à adhérer aux partenariats. Ainsi en ce qui concerne le partenariat en matière de gouvernance, il a fallu un certain temps à la Commission Européenne pour convaincre les États membres de l’UE qu’elle devait en assurer la coordination. D’autres partenariats se sont heurtés à des problèmes similaires, peut-être parce que la Stratégie conjointe Afrique-UE vient s’ajouter à d’autres priorités et que son alignement avec les priorités nationales est perçu comme difficile. Cependant, la Stratégie offre aux États européens et africains l’occasion de s’impliquer réellement dans le processus et d’influencer les prises de décisions dès le départ.
 
Certains partenariats sont plus avancés que d’autres en termes de modalités, de priorités d’action et de feuilles de route. Ces écarts pourraient s’expliquer par le niveau d’implication des différents acteurs, par leur préparation individuelle aux partenariats et, sans aucun doute, par leur degré d’engagement.  
 
 
2.4        Les structures de la Stratégie
 
La Stratégie conjointe UE-Afrique a inauguré une nouvelle structure de coordination interne et externe. Le schéma 1 illustre cette coordination et l’interaction entre les différents acteurs, et montre de quelle manière la Stratégie est appelée à être mise en œuvre et suivie (voir la liste des sigles et abréviations en page i pour l’explication des acronymes utilisés).
 

Schéma 1: Architecture institutionnelle de la Stratégie conjointe Afrique-UE










2.5        La structure interinstitutionnelle Afrique-UE
 
L’une des innovations de la Stratégie conjointe Afrique-UE réside dans l’engagement de mettre en œuvre de manière conjointe  le Plan d’action et de prendre ensemble les décisions concernant les activités, les modalités de travail et autres pour les huit partenariats. L’Afrique et l’Europe ont convenu de tenir une série de réunions conjointes en vue de faciliter la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie et d’intensifier le dialogue dans les diverses enceintes. Ainsi le dialogue UA-UE se déroule-t-il au travers des GEC, des réunions de la troïka ministérielle et des sommets, tandis que le dialogue CE-CUA se concrétise par des rencontres annuelles de leurs collèges respectifs et par les réunions du groupe de travail spécial UA-UE.
 
 
2.6        Les groupes d’experts conjoints (GEC)
 
Les groupes d’experts conjoints sont un nouvel outil prometteur, dont la création témoigne de la volonté de répondre ensemble aux grands défis mondiaux et d’associer simultanément les OSC au processus de mise en œuvre et de suivi.[20] Il a fallu attendre la 11^e réunion de la troïka ministérielle UE-Afrique[21] tenue à Addis-Abeba pour que le rôle des GEC soit finalement défini et que les premières directives à leur intention soient publiées – certains points doivent encore être réglés. Les GEC sont des instances informelles et ouvertes qui n’adoptent pas de décisions ou d’initiatives stratégiques nouvelles, comme cela avait été initialement suggéré. Ces groupes doivent au contraire servir de plateformes aux experts pour l’examen de la mise en œuvre et du financement des actions prioritaires. Rassemblant des acteurs africains, européens et internationaux, avec l’intention d’associer des OSC,[22] chacun des groupes définit ses propres modalités de travail et fixe, par conséquent, la fréquence, le lieu et la composition de ces réunions conjointes. Les GEC ont été institués avec pour mandat de coordonner les rôles des membres, d’établir un calendrier et une feuille de route en vue de la mise en œuvre avec définition des actions prioritaires, de stimuler le débat et de faire régulièrement rapport à d’autres acteurs. Un site web UA-UE officiel a été inauguré à cette fin,[23] qui présente l’ensemble des documents officiels au grand public. Les partenaires de part et d’autre ont accès égal à tous les documents formels et informels publiés sur un site intranet,[24] de façon à assurer la transparence, la responsabilisation et la complémentarité. L’échange d’informations devrait également inciter les membres des GEC à adhérer à d’autres partenariats susceptibles de les intéresser, et à rester bien informés en permanence.
 
Les premières réunions des GEC ont eu lieu en octobre et novembre 2008 pour l’ensemble des huit partenariats, et ont abouti à des accords sur les priorités et activités pour 2009. Cette approche concertée a donné l’occasion aux partenaires de part et d’autre d’exprimer leur point de vue à propos de divers volets de la coopération au développement et, en définitive, d’élaborer un projet de position commune. Bien que la première réunion ait mis en lumière les difficultés liées à ce type d’approche – l’essentiel des débats portant sur les modalités des partenariats –- des avancées importantes ont été réalisées: le partenariat en matière de changement climatique, par exemple, a été le premier à présenter une véritable position commune Afrique-UE, laquelle a été présentée lors de la Conférence sur le changement climatique tenue à Poznan (Pologne) en décembre 2008. Il s’agit de la première déclaration commune sur le changement climatique publiée par les deux partenaires.[25]
 
De façon générale, les partenaires de part et d’autres reconnaissent que les GEC ont ouvert la voie à un nouveau dialogue politique dans le cadre duquel les deux parties ont été appelées à préparer leurs partenariats et à se mettre d’accord sur des priorités et modalités. Les réunions des GEC ont mobilisé un nombre étonnamment important de participants des deux côtés et ont donné lieu à des débats animés et de haut niveau. Même si les européens ont le sentiment d’avoir assumé la plus grande part du travail préparatoire en vue des premiers GEC, il est probable que les partenaires africains, et leurs équipes de mise en œuvre en particulier, présenteront leurs documents de prise de position concernant le Plan d’action et les actions prioritaires d’ici à février-mars 2009.[26] Les partenaires africains affirment que l’approche conjointe a révélé à la fois des convergences et des divergences sur un certain nombre de questions, mais ils se réjouissent d’avoir été consultés, et de l’élaboration commune des partenariats. Il est assez surprenant de noter que le Groupe de pilotage des OSC de l’UE et l’ECOSOCC n’ont pas été conviés aux premiers GEC à Addis-Abeba. La Commission Européenne et la CUA prévoient toutefois de les associer aux prochaines réunions des GEC.
 
Des pays africains ont fait remarquer lors des premiers GEC – et ce point mérite d’être souligné –- que le Plan d’action ne contenait pas de spécifications précises concernant les futurs projets. Cette préoccupation s’est amplifiée, jusqu’à devenir une véritable appréhension de voir la Stratégie conjointe Afrique-UE remplacer la coopération au développement UE-Afrique fondée sur l’APC. Les pays africains ont dès lors insisté lors des réunions des GEC pour que les projets et le financement soient clairement précisés dans le programme des activités 2009. De son côté, la Commission Européenne a insisté sur le fait que la Stratégie n’est pas destinée à remplacer la coopération au développement UE-Afrique, mais à intensifier et à approfondir le dialogue politique, qui a eu tendance par le passé à se fragmenter. Le défi consiste donc à présenter pour tous les partenariats des propositions qui soient concrètes et réalisables, et qui fassent l’objet d’une appropriation conjointe, afin d’assurer l’engagement sans réserve des partenaires africains à l’égard de la Stratégie.
 
Il a également été convenu que les GEC ne devaient pas uniquement se réunir à Bruxelles ou à Addis-Abeba – sièges des Unions respectives – mais également dans une série de pays ou de capitales autre que Bruxelles ou Addis Abeba. Ceci permettra aux partenariats de prendre une certaine distance par rapport au dialogue actuellement prédominant de «Commission à Commission», et confèrera aux États d’Europe et d’Afrique davantage de responsabilité dans la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie. La démarche devrait également les inciter à fournir un soutien financier aux GEC.
 
Les prochaines étapes consisteront, par conséquent, à programmer et à exécuter les activités 2009, et à mettre en place des modalités de travail efficaces de part et d’autre. Il conviendra de définir les responsabilités et les rôles des différents acteurs participant aux GEC, en particulier pour ce qui concerne le Parlement européen et le Parlement panafricain, les organisations de la société civile et les Communautés économiques régionales (CER) – ces différentes instances ayant toutes soulevé récemment la question de leur participation. Alors que les premières réunions des GEC se sont concentrées sur la structure institutionnelle et les modalités, les prochaines, prévues en février et en mars 2009, devront s’orienter vers des activités concrètes. La Commission Européenne et l’ensemble de l’UE doivent rassurer les États africains qui craignent que la Stratégie conjointe remplace le cadre qui régit actuellement la coopération au développement. Il faudrait que les prochaines réunions mettent en lumière la différence entre la Stratégie conjointe Afrique-UE et l’Accord de partenariat de Cotonou, et insistent sur la question du financement.
 
 
2.7        Les réunions entre collèges et le groupe de travail spécial UE-UA
 
Les réunions entre collèges visent à renforcer le partenariat entre la Commission de l’Union Africaine et la Commission Européenne. Il a dès lors été convenu qu’elles se tiendraient plus régulièrement, c’est-à-dire chaque année. Trois réunions de ce type ont eu lieu jusqu’à présent: à Bruxelles en 2005, à Addis-Abeba en 2006 et de nouveau à Bruxelles en 2008. Il n’y a pas eu de réunion des collèges en 2007 en raison de la tenue du sommet de Lisbonne en décembre.
 
Les réunions des collèges poursuivent un triple objectif: l’orientation et l’élaboration de l’agenda politique Afrique-UE; le renforcement de la coopération politique et technique entre les responsables des deux continents; et, enfin, le suivi de la mise en œuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE et de son premier Plan d’action. Elles ont notamment pour avantage d’inciter des départements très différents de la Commission européenne (allant bien au-delà de la «famille RELEX» pour mobiliser la DG Budget et la DG Admin, par exemple) à collaborer avec la CUA. Il s’agit incontestablement d’une rupture concrète avec le passé.
 
La dernière réunion des collèges a eu lieu à Bruxelles le 1^er octobre 2008[27] avec pour objectif principal de promouvoir le programme de la Stratégie conjointe Afrique-UE et d’en examiner le processus de mise en œuvre en détail avec la CUA. Son second objectif était de débattre de la coopération bilatérale entre la Commission européenne et la CUA. Les huit partenariats ont été examinés, et des propositions et initiatives communes ont été adoptées pour chacun d’entre eux. La réunion est à l’origine d’une communication de la Commission Européenne, intitulée «Un an après Lisbonne: le partenariat Afrique-UE en action»[28], qui décrit le rôle à jouer par chacun des acteurs et présente les résultats prioritaires pour les huit partenariats en 2009-2010.
 
La réunion a également été l’occasion pour les deux Commissions d’échanger leurs points de vue sur des questions diverses, et sur la Stratégie conjointe en particulier. Un addendum au Protocole d’accord signé par les deux Commissions a été rédigé en vue de promouvoir l’échange d’informations au moyen de formations communes et d’échanges de personnel. La prochaine réunion entre les collèges, prévue en 2009, fera le point des progrès accomplis depuis le début de l’année 2008 et en tirera des conclusions.
 
Le groupe de travail spécial UA-UE est une occasion supplémentaire pour les deux Commissions de se rencontrer et de débattre de questions touchant aux relations UE-Afrique, tels la Stratégie conjointe et le Plan d’action. Le groupe de travail spécial, composé de membres des services de la CUA, de la CE et du Secrétariat du Conseil spécialisés dans le «deuxième pilier», se réunit actuellement tous les six mois pour maintenir l’impulsion entre les réunions annuelles des collèges. Il a été proposé lors de la dernière réunion de la troïka en novembre 2008 d’élargir le mandat du groupe de travail spécial UA-UE afin d’y inclure les pays chefs de file des partenariats.
 
Les réunions «Commission à Commission» sont toujours l’occasion privilégiée pour les deux partenaires de se rencontrer et de parler de questions liées à la Stratégie conjointe et aux relations Afrique-UE de façon plus générale – ces discussions intervenant à plusieurs niveaux, au  niveau politique dans le cadre des collèges et au  niveau technique dans le cadre du groupe de travail spécial UA-UE. L’élargissement du groupe spécial actuel est assurément une bonne idée dans la mesure où il signifierait davantage d’implication des États membres et où il correspondrait mieux à l’architecture de la Stratégie conjointe, sachant qu’aucun État membre n’a encore été admis aux réunions des collèges et du groupe spécial. Cet élargissement atteste en outre du souhait exprimé par les deux Commissions d’éviter à l’avenir un dialogue strictement «de Commission à  Commission».
 
 
2.8        Troïka ministérielle Afrique-UE et sommets UE-Afrique
 
Les troïkas ministérielles Afrique-UE se tiennent deux fois par an, en Europe ou en Afrique. La première troïka consacrée à la Stratégie conjointe était prévue pour avril 2008, durant la présidence slovène de l’UE, mais elle a été reportée à trois reprises. Deux réunions de la troïka ont été ensuite organisées au cours de la présidence française de l’UE, en l’occurrence à Bruxelles le 16 septembre 2008 et à Addis-Abeba (Éthiopie) les 20 et 21 novembre 2008.
 
La première troïka ministérielle de septembre 2008[29] avait pour but d’informer les instances compétences des progrès déjà réalisés, et de permettre aux ministres d’assumer leur responsabilité politique globale vis-à-vis du partenariat. L’architecture institutionnelle a été approuvée par les deux partenaires. Il a été décidé d’organiser les prochaines réunions des GEC pour chacun des partenariats avant la troïka suivante, prévue pour la fin novembre 2008. Un rapport publié sur les progrès accomplis par chacune des parties établit les responsabilités et les obligations futures des différents acteurs. Les défis communs ont été recensés, en particulier pour ce qui concerne la participation du Parlement panafricain (PAP), du Parlement européen (PE), du Comité économique et social européen (CESE), des organisations de la société civile (OSC) et des Communautés économiques régionales (CER). Les deux parties ont instamment invité le PE et le PAP à mettre en place des mécanismes en vue d’un resserrement de leur coopération, même s’il semble déjà y avoir une bonne relation de travail, et une vision commune vis-à-vis de la Stratégie conjointe. Les OSC ont été invitées pour leur part à développer le travail analytique dans le cadre du Réseau de Recherche Europe-Afrique (EARN) et la cartographie des réseaux européens et africains de la société civile susceptibles de contribuer à la mise en œuvre de la Stratégie conjointe.[30]
 
La deuxième troïka, tenue à Addis-Abeba les 20 et 21 novembre 2008,[31] s’est penchée sur les rapports d’avancement présentés par les GEC pour les différents partenariats, et s’est félicitée des efforts de renforcement du dialogue entre les deux partenaires. Elle a souligné la nécessité d’un financement adéquat pour garantir l’efficacité du processus de mise en œuvre, et invité les deux parties à allouer les ressources requises à cette fin. Aucune proposition concrète n’a cependant été faite quant à l’origine de ces ressources.
 
Certaines institutions européennes avaient initialement supposé que les pays chefs de file des huit partenariats se proposeraient d’ajouter des fonds à un moment où l’autre de la mise en œuvre et du suivi. À ce jour, toutefois, aucun pays chef de file n’a apporté de ressources financières supplémentaires. On suppose que le financement suivra une fois que la Stratégie conjointe dépassera le stade du débat sur l’architecture pour entamer le processus de mise en œuvre en 2009. Les partenaires africains ont cependant fait part de leur inquiétude face à l’incertitude du financement, et demandé à l’UE d’éclaircir cette situation. Aucune réponse claire n’a encore été donnée. Certains commentateurs ont laissé entendre que la Commission européenne craint de se trouver confrontée à une pénurie de ressources financières – et aux problèmes qui en découleraient. Des acteurs africains ont plus particulièrement affirmé que l’UE se cache derrière des ressources financières chinoises, notamment dans le cadre du Partenariat pour le commerce, l’intégration régionale et les infrastructures, qui constitue également une priorité du Partenariat  trilatéral Afrique-UE-Chine conclu en 2008.
 
La troïka de novembre 2008 semble avoir produit, dans l’ensemble, beaucoup plus de résultat que la précédente, considérant que les deux partenaires ont été sensibilisés à la Stratégie. Selon certains acteurs africains, l’un des résultats positifs de la troïka de septembre 2008 a certainement été l’invitation adressée à l’UA d’assister à la réunion de consultation de l’UE avec la Mauritanie au titre de l’article 96 de l’Accord de partenariat de Cotonou. C’est en effet la première fois que l’Union Africaine est invitée à une telle réunion de consultation, et les partenaires africains y voient le signe que l’UE est prête et désireuse d’améliorer le dialogue entre les deux partenaires et de gérer ensemble la crise africaine. Des craintes ont toutefois été exprimées quant au caractère éventuellement ponctuel de la démarche.
 
L’UE et l’Afrique se sont également montrées globalement positives à propos de la troïka de novembre – et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, les réunions des GEC tenues préalablement à la troïka ont assurément permis de relever le niveau des débats et d’améliorer le climat général, et de renforcer le dialogue politique entre les deux partenaires. Les Européens et les Africains étaient mieux préparés et les discussions ont été plus ouvertes et plus franches qu’auparavant. Il a dès lors été décidé que des réunions des GEC seraient systématiquement organisées avant chaque troïka. Les discussions ont en outre, pour la première fois, «dépassé l’Afrique» pour s’étendre à la crise financière, à la juridiction universelle et à la crise en Géorgie. On a donc été bien au-delà des affaires courantes.

 

La prochaine réunion ministérielle de la troïka UE-UA est prévue à Luxembourg le 28 avril 2009. Elle est censée entamer un vaste bilan à mi-parcours des progrès accomplis depuis le sommet de Lisbonne, et décider de mesures pour remédier à toutes lacunes éventuelles. Un bilan global de la Stratégie conjointe Afrique-UE sera dressé  lors du prochain sommet des chefs d’État à Sirte (Libye) en 2010.




3        Acteurs européens et africains de la Stratégie conjointe Afrique-UE
 
 
3.1        Acteurs de l’UE: la Commission Européenne (CE), le Conseil, les États membres, la délégation de l’UE auprès de l’UA et les délégations de la CE en Afrique
 
 
3.1.1        Commission Européenne
 
Tout comme son homologue, la Commission de l’Union africaine (CUA), la Commission Européenne a été appelée à jouer un rôle majeur dans l’aboutissement positif de la Stratégie conjointe Afrique-UE. En février 2008, peu de temps après le Sommet de Lisbonne, les deux partenaires ont organisé une réunion d’experts UA-UE[32] et convenu de présenter une proposition commune consolidée concernant l’architecture, le mécanisme et la méthodologie de la Stratégie.
 
En sa qualité d’organe exécutif de l’UE, la Commission Européenne est chargée de faire des propositions législatives, de mettre les décisions en œuvre, d’être la gardienne des Traités de l’UE et d’assurer le fonctionnement courant de l’Union; à ce titre, elle a reçu pour mission de faciliter la Stratégie conjointe Afrique-UE, même si la mise en œuvre de celle-ci reste, du côté européen, la responsabilité conjointe de la CE et des États membres de l’UE. Au plan interne, la responsabilité est partagée entre différentes Directions Générales[33]: non seulement la DG Développement (DG DEV) et d’autres services de la «famille des relations extérieures  –RELEX»[34] (DG RELEX surtout), mais également d’autres DG telles que l’Environnement, la Santé et l’Agriculture.
 
Soucieuse de permettre à l’ensemble de ses propres intervenants de participer au processus de mise en œuvre, la CE a décidé de mettre en place plusieurs nouveaux instruments de coordination interne. Premièrement, elle a renforcé sa Task-force interservices «Afrique»[35] en vue de garantir la transparence, la bonne circulation des informations et le recensement précoce des questions susceptibles de relever de la compétence institutionnelle de la Commission. Cette Task force regroupe toutes les DG concernées, qui sont censées agir à l’unisson et conformément à leurs mandats respectifs. La DG DEV, la DG RELEX, la délégation de l’UE auprès de l’UA et Aidco[36] sont tous dans l’obligation d’assurer la cohérence et la coordination générale du Plan d’action. Par conséquent, à titre d’exemple, la DG DEV, la DG Justice, liberté et sécurité, la DG RELEX et la DG Emploi participent toutes au partenariat sur les migrations, la mobilité et l’emploi, de même que Aidco et les délégations de la CE (voir le tableau 2).
 
Tableau 2: Coordination de la Stratégie conjointe Afrique-UE au niveau de la Commission: la Taks-force interservices «Afrique»




 



 
Avant la Stratégie conjointe Afrique-UE, les relations entre la Commission Européenne et l’Afrique étaient gérées verticalement (à savoir uniquement par la DG DEV et la DG Commerce). La Stratégie a instauré une approche conjuguée, à la fois verticale et horizontale, en associant d’autres DG. Cette nouveauté reflète la volonté de la CE d’améliorer la coordination entre ses services et d’instaurer une division efficace du travail.
 
La DG DEV a créé en outre huit correspondants (focal points), c’est-à-dire un pour chaque partenariat. Ils ont pour mission de préparer les contributions de la Commission aux rapports annuels sur la mise en œuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Chaque délégation de la Commission (y compris pour la région africaine dans le cadre de la PEV) a également été invitée à instituer un point de contact en vue de faire un rapport sur la Stratégie conjointe et d’en assurer le suivi. Les délégations de la CE devraient également assurer le lien entre l’UE et l’Afrique pour ce qui concerne la Stratégie conjointe.
 
 
3.1.2        Rôle du Conseil de l’Union Européenne
 
Représentant les États membres de l’UE, le Conseil[37] est un autre acteur important du processus de mise en œuvre et de suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Un groupe de travail transpilier spécial a été créé au sein du Conseil en mai 2007 pour suivre temporairement l’élaboration et l’adoption de la Stratégie conjointe et de son Plan d’action. Au lendemain du sommet de Lisbonne, une autre solution a dû être trouvée à la lumière du nouveau mandat de la Stratégie conjointe, à savoir considérer l’Afrique comme une entité unique, étant donné que le groupe de travail spécial[38] s’occupait principalement de questions africaines ne concernant pas l’Afrique du Nord, région couverte par la Politique européenne de voisinage. C’est ainsi qu’en avril 2008,[39] le Groupe Antici du COREPER[40] a décidé d’élargir le mandat du Groupe de travail transpilier «Afrique» du Conseil (COAFR), basé à Bruxelles, et ne pas institutionnaliser le groupe ad hoc. Le COAFR actuel couvre les questions panafricaines touchant à la fois l’Afrique subsaharienne et l’Afrique du Nord, et reflète la nouvelle vision de la Stratégie conjointe Afrique-UE.
 
Le nouveau groupe de travail du Conseil a commencé à se réunir plus fréquemment et examine régulièrement, y compris au niveau des directeurs chargés de l’Afrique, les politiques et les questions stratégiques. De plus, d’autres groupes de travail et comités thématiques du Conseil, tels que le Groupe ACP, le Comité du FED, des experts environnementaux, etc. concourront à la mise en œuvre de la Stratégie conjointe en l’intégrant dans leurs activités. Les membres de la troïka de l’UE sont chargés de faire rapport au COAFR et reçoivent des orientations de la part de ce groupe de travail en vue des réunions avec leurs homologues africains. Le COAFR a rencontré le Groupe de pilotage des OSC de l’UE en octobre 2008 et fin janvier 2009 pour examiner le rôle de ce dernier au sein des GEC.role ro
 
Il pourrait y avoir certains chevauchements entre le COAFR et le Groupe ACP, notamment en ce qui concerne  la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (FPA). En d’autres termes, la FPA est un domaine largement réservé au Groupe ACP, même s’il est au cœur du partenariat «Paix et sécurité» de la Stratégie conjointe et qu’il est géré par l’UA. Il va également de soi que d’autres groupes de travail du Conseil – tels que le CODEV (développement), le CIVCOM (aspects civils de la gestion des crises) et le COHOM (droits de l’homme) – et le Comité du FED traiteront, eux aussi, de questions UE-Afrique. Il faudra donc voir de quelle manière les différents groupes de travail du Conseil vont collaborer pour promouvoir les buts de la Stratégie conjointe Afrique-UE.
 
 
3.1.3        Rôle des États membres de l’UE
 
La CE a invité les États membres de l’UE à indiquer les partenariats qui avaient leur préférence, et une première liste d’équipes européennes de mise en œuvre a été dressée en avril 2008.[41] En vertu du cadre institutionnel adopté pour la Stratégie conjointe Afrique-UE, un État membre est plus particulièrement désigné en qualité de pays «chef de file» et chargé de coordonner un partenariat donné, en collaboration avec d’autres États membres de l’UE intéressés et avec la Présidence de l’UE.[42] Les États membres de l’UE ne sont généralement pas totalement liés à l’un des partenariats – sauf s’ils en sont le chef de file – et peuvent dès lors adhérer à un autre partenariat s’ils le souhaitent (voir le tableau 5). Les partenariats plus sensibles qui relèvent principalement de la compétence du Conseil, tel que « Paix et sécurité », et le partenariat « Commerce et intégration régionale » qui relève de la compétence de la Commission européenne, ont pour chef de file l’une des deux institutions de l’UE, à savoir le Conseil ou la CE.
 
Tableau 3: Répartition des partenariats entre États membres de l’UE, États africains et les OSC européennes







 
Les pays chefs de file figurent en gras. Les OSC chefs de file sont également indiquées, mais d’autres OSC participent également aux partenariats.
 
L’expérience à ce jour montre que certains États membres de l’UE sont assez actifs, tandis que d’autres s’impliquent moins. Ce constat s’explique peut-être par le fait que les «anciens» États membres sont davantage familiarisés avec les structures de la CE et la coopération au développement. Quant aux «nouveaux» États membres, l’Afrique n’a certainement jamais constitué pour eux une priorité de politique étrangère, comme elle l’a été pour les bailleurs de fonds occidentaux traditionnels – autrement dit, ils abordent un domaine qui leur est totalement neuf. Aucun des nouveaux États membres de l’UE n’est chef de file. La CE est consciente qu’il lui sera difficile de faire participer ces pays à la Stratégie conjointe Afrique-UE, d’autant plus qu’ils ont une approche différente de la coopération au développement. Elle s’efforce donc de mobiliser davantage de nouveaux États membres dans le cadre de la Stratégie conjointe, étant donné surtout que plusieurs de ces pays assureront prochainement la présidence de l’UE.[43]
 
Les États membres se rencontrent régulièrement, de même que les représentants de la CE et du Secrétariat général du Conseil (SGC), dans le cadre des équipes de mise en œuvre de l’UE (EU IT) pour examiner les travaux des différents partenariats. Chaque EU IT a tenu deux réunions avant la 10^e troïka ministérielle UE-Afrique de septembre 2008.[44]
 
La CE estime que l’une des raisons du déséquilibre de la relation de longue date entre l’UE et l’Afrique est la forte présence des deux Commissions, à savoir la CUE et la CE. Les États membres seront sans doute davantage impliqués à l’avenir, de façon à mieux répartir la prise de décision et la responsabilité partagée entre les différents acteurs participant à la Stratégie conjointe. L’une des pistes dans ce sens consisterait à modifier la structure du groupe de travail spécial UE-UA[45] et à en ouvrir la participation aux États membres de l’UE et aux pays africains. Cette idée, déjà avancée à plusieurs reprises, poursuit un double objectif: premièrement, le groupe de travail spécial UE-UA impliquerait les États membres; deuxièmement, ceux-ci auraient le sentiment d’être responsable et de prendre une part active dans ce processus, et des résultats concrets seraient obtenus sur le plan interne. Il semble qu’à l’heure actuelle, les deux Commissions (CE et CUA) ont le sentiment que l’essentiel de la responsabilité organisationnelle et technique repose sur leurs épaules.
 
Quelques États membres seulement sont aujourd’hui réellement engagés à l’égard de la Stratégie conjointe Afrique-UE et de la nouvelle approche du «partage des charges». Plusieurs pays semblent préférer limiter leur engagement à des initiatives nationales existantes, principalement au niveau de la coopération bilatérale avec les pays africains. D’autres ont affirmé que seuls certains États membres de l’UE étaient disposés à mettre des ressources (à la fois financières et humaines) sur la table et qu’il leur était difficile de respecter les obligations que leur imposent les Déclarations de Paris, Monterrey, Accra et Doha. Des doutes ont également été exprimés quant à la participation d’États membres à des partenariats couvrant plusieurs thèmes: Gouvernance démocratique et droits de l’homme; Commerce, intégration régionale et infrastructures; Migrations, mobilité et emploi; ou Science, société de l’information et espace, par exemple. Certains États membres ont naturellement tendance à se concentrer sur une seule des actions prioritaires, et à ignorer les autres. Par ailleurs, certains États membres se montrent davantage intéressés par la discussion des aspects techniques, tandis que d’autres semblent vouloir un débat politique. Il convient donc de trouver une approche qui soit plus cohérente tout en reconnaissant que les États membres s’engagent en raison de leurs propres intérêts.
 
Bien que la mobilisation à l’égard de la Stratégie conjointe Afrique-UE soit peu importante dans les États membres et les organes de l’UE, on constate que certains s’en préoccupent davantage que d’autres, surtout dans la perspective de leur future présidence de l’Union. Quelques États membres ont envoyé un représentant à toutes les réunions et évènements, formels et informels, organisés dans le cadre de la Stratégie conjointe pour se préparer à cette présidence. D’autres pays européens songent à la mise en place d’une Unité panafricaine traitant principalement des questions africaines, et plus particulièrement de la mise en œuvre et du suivi de la Stratégie. Plus nombreux sont ceux qui envisagent l’extension de départements existants pour répondre aux besoins de cette mise en œuvre. La Suède, la Belgique et l’Espagne, qui se succéderont à la présidence de l’UE à partir de la seconde moitié de 2009,  suivront probablement cette voie, d’autant plus que l’Espagne ou la Belgique devra organiser le prochain sommet Afrique-UE, qui devrait se tenir avec l’UA à Sirte (Lybie) en 2010.
 
 

3.1.4        Rôle de la délégation de l’UE auprès de l’UA et des délégations de la CE en Afrique
 
La délégation de l’UE auprès de l’Union africaine joue un rôle important dans la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Sa localisation géographique est un atout pour l’UE, dans la mesure où elle lui permet de suivre de près les activités de la CUA concernant la Stratégie. Elle a pour rôle politique de resserrer les liens entre les institutions de l’UE et de l’UA, et d’améliorer la coordination avec d’autres partenaires internationaux et multilatéraux.[46] La délégation est également chargée d’apporter un soutien direct à l’Union africaine, dont elle étaye notamment le développement institutionnel en planifiant et en exécutant des programmes de renforcement des capacités (y compris le Programme de soutien actuel d’un montant de 55 millions d’euros), et en assurant la gestion d’autres initiatives. La délégation de l’UE auprès de l’UA s’est progressivement étoffée depuis sa mise en place en 2007. L’UE a annoncé lors de la première réunion de la troïka en septembre 2008 son intention d’augmenter encore la capacité de la délégation par l’affectation d’effectifs supplémentaires aux différentes sections. Ces nouveaux membres du personnel sont attendus en 2009 et devraient notamment travailler à la Stratégie conjointe, une personne au moins étant affectée à chaque partenariat. Il n’est guère surprenant dès lors que le Conseil[47] ait prolongé le mandat du Représentant spécial de l’UE auprès de l’Union africaine, Koen Vervaeke, jusqu’en 2010. Le texte insiste sur l’importance de la délégation de l’UE auprès de l’UA en Éthiopie et sur son rôle de premier plan dans la mise en œuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE.  
 
La «double casquette» de la délégation[48] suscite certaines questions quant au rôle de la délégation de la CE en Éthiopie, et en Afrique en général. L’idée est apparemment d’avoir dans chaque délégation une personne au moins qui s’occupe spécifiquement de la Stratégie conjointe. Dans les derniers rapports annuels conjoints concernant les ACP, les délégations de la CE ont été invitées à commenter la mise en œuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE et à préciser quels partenariats étaient pris au sérieux dans leurs pays respectifs. Le sentiment prédominant au sein de l’UE est sans aucun doute que le RSUE et la délégation de l’UE auprès de l’Union Africaine ont été l’un des développements les plus importants et les plus utiles dans le cadre de la Stratégie conjointe Afrique-UE.
 
 
3.2        Acteurs africains: CUA, États africains et Mission permanente de l’UA auprès de l’UE
 
 
3.2.1        Commission de l’Union africaine (CUA)
 
La Commission de l’Union Africaine (CUA) a été désignée par les États membres de l’UA lors du 10^e sommet de l’UA à Addis-Abeba pour mettre en œuvre la Stratégie conjointe Afrique-UE et en assurer le suivi. Son département des Affaires économiques a été chargé de la coordination générale et de la désignation des départements de la CUA appelés à devenir les correspondants (focal points) pour les huit partenariats (voir le tableau 3). Comme la CE, la CUA a décidé de créer une Task-force interservices baptisée «Task-force Afrique de la CUA».[49] Chacun des départements dont le mandat couvre un domaine du Plan d’action est représenté auprès de cette Task-force, dont les membres participent également aux équipes africaines de mise en œuvre (AF IT)[50] afin de veiller à ce que les actions menées dans le cadre des huit partenariats du premier Plan d’action reflètent bien les politiques, les engagements et les décisions de l’Union Africaine.
 
Tableau 4: Coordination de la Stratégie conjointe au niveau de la CUA

 
Bien que la Commission se soit montrée assez active jusqu’ici, sa participation a été entravée par des contraintes relatives a ses capacités, de même que par la concurrence d’une série d’obligations et de partenariats stratégiques (avec d’autres acteurs mondiaux importants tels que la Chine, l’Inde, le Brésil et la Turquie). La CUA mène un programme de grande envergure dans de nombreux domaines, et doit veiller aux intérêts de 53 États membres, mais elle n’équivaut pas à la Commission Européenne en termes de ressources financières et humaines, ou de compétences juridiques. De l’avis africain, les parties prenantes d’Afrique se montrent de plus en plus intéressées par la Stratégie conjointe et commencent à en saisir la finalité et les mécanismes. La question des capacités et des perceptions doit néanmoins encore être réglée, de même que la compréhension européenne des positions de la CUA. L’Union Africaine a le sentiment que les promesses de financement restent rhétoriques. La plupart des pays africains n’engageront pas de ressources humaines supplémentaires au processus de mise en œuvre jusqu’à ce que la lumière soit faite sur le financement de la Stratégie conjointe. La crise financière actuelle pourrait rendre les partenaires plus réticents à fournir des fonds supplémentaires. Mais il semble peu à peu admis, dans le même temps, que la responsabilité du financement n’incombe pas exclusivement au côté européen.
 
Certains commentateurs ont affirmé qu’un programme aussi ambitieux était difficile à gérer, sachant que la responsabilité de la coordination de la stratégie incombe entièrement au département des Affaires économiques de la CUA. La création d’une «structure interdépartementale» chargée de coordonner et de gérer la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE pourrait être la solution au problème actuel de capacités. Une autre nécessité pour la CUA consiste à entamer une réflexion sur des modèles spécifiquement axés sur la séparation entre la définition des politiques et leur exécution. À l’heure actuelle, les deux fonctions sont assurées par un seul et même département, à l’inverse de la CE qui a institué des organes différents pour définir les politiques et pour les mettre en œuvre. La séparation de ces deux tâches permettrait assurément à la CUA de conserver son rôle de décideur tout en délégant la responsabilité de la mise en œuvre à des entités semi-autonomes.
 
Reste à voir si l’Union africaine parviendra à répondre à toutes les exigences imposées par une mise en œuvre efficace de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Elle s’inquiète de cette mise en œuvre, de même que du suivi de la Stratégie, car elle a le sentiment que les efforts déployés dans ce contexte ne sont pas suffisamment visibles pour mobiliser davantage de ses membres. La capacité de la CUA n’est certainement pas le seul défi auquel le processus de mise en œuvre se trouve confronté, et une perception trop étroite des contraintes en la matière n’aidera pas la Stratégie à réaliser ses objectifs. Seule la visibilité, associée aux intérêts spécifiques et identifiables de la Stratégie conjointe, mobilisera l’engagement d’autres acteurs à l’intérieur de la Commission de l’Union Africaine, et en dehors de celle-ci. 
 
 
3.2.2        États africains
 
Pour encourager les pays africains à participer aux partenariats de la Stratégie conjointe et fournir à ses membres une information générale concernant le processus, l’Union Africaine a organisé deux réunions de consultation, l’une au Burkina Faso et l’autre au Lesotho, et a invité les pays d’Afrique à débattre de la mise en œuvre et à proposer des idées pour les partenariats. Ces réunions de consultation ont également servi à familiariser les pays africains avec la nouvelle Stratégie conjointe Afrique-UE et son Plan d’action, et à leur permettre de faire part de leurs premières impressions. 
 
La première réunion, tenue à Ouagadougou (Burkina Faso) les 19 et 20 mars 2008,[51] a rassemblé des représentants d’Afrique du Nord, de l’Ouest et Centrale, de même que des acteurs de l’UE impliqués dans la Stratégie conjointe et des représentants de la CE. Bien que 30 pays africains y aient été invités, 14 seulement ont effectivement participé à la réunion. L’absence du Maroc et de l’ensemble des CER pourrait s’avérer préoccupante. La voix des pays d’Afrique du Nord s’est plus particulièrement fait entendre à cet égard: étant donné en effet que la Stratégie conjointe considère l’Afrique comme un tout, plusieurs pays s’attendaient à ce que le Maroc[52] soit présent. Les résultats de la réunion ont été mitigés: plusieurs pays n’avaient qu’une connaissance très limitée, voire inexistante, de la Stratégie conjointe, tandis que d’autres se montraient assez actifs et affichaient à la fois un intérêt et une volonté d’y participer.
 
La seconde réunion consultative, tenue à Maseru (Lesotho) les 14 et 15 avril 2008,[53] a été de même nature. Peu d’avancées ont été faites en ce qui concerne l’instauration d’une architecture de mise en œuvre africaine. Les débats ont essentiellement porté sur les partenariats, les concepts et le contenu, en raison sans doute d’une familiarisation insuffisante avec la Stratégie conjointe proprement dite. Quatorze des vingt-et-un pays invités ont assisté à la réunion. De nombreux participants se sont étonnés de l’absence de l’Éthiopie, du Botswana et d’autres pays du sud dont l’influence politique est importante. Il semblerait qu’en dépit de la détermination de la CUA à inciter les États membres de l’UA et les CER à prendre part au processus de mise en œuvre, la Stratégie conjointe ne figure pas actuellement parmi les priorités de nombreux pays africains et des Communautés économiques régionales. 
 
La CUA a officiellement publié en octobre 2008 sa liste des États membres chefs de file et intéressés (voir tableau 5) et il est étonnant de constater que la coordination de tous les partenariats est assurée par des pays d’Afrique du Nord, sauf dans le cas du commerce (Afrique du Sud) et de l’énergie (CUA). Cette situation risque de freiner la future mise en œuvre de la Stratégie conjointe – le principe de «l’Afrique comme un tout» pouvant s’avérer difficile à concrétiser si les partenariats sont exclusivement coordonnés par des pays nord-africains. Cette situation illustre également l’appropriation et les capacités limitées des pays subsahariens. Sans compter qu’un mélange de pays d’Afrique du Nord et d’Afrique subsaharienne aurait certainement été un atout pour le processus d’intégration du continent.
 
L’Union Africaine a également constitué les équipes africaines de mise en œuvre (AF IT), formées de pays ayant marqué leur intérêt pour l’un des partenariats, des pays africains chefs de file, de la Task-force de la CUA et des CER.[54] En décembre 2008, quelques pays africains seulement avaient été en mesure de se réunir dans le cadre des AF IT et l’on attend de voir, à partir de janvier 2009, quand l’ensemble des pays africains chefs de file des huit partenariats y parviendront – étant entendu que les pays africains vont devoir échanger leurs points de vue sur les activités prévues dans le cadre des partenariats avant que les Groupes d’experts conjoints de réunissent en 2009. Il semble que les pays africains doivent encore structurer leur participation. Les participants aux réunions sont les représentants des ambassades, des ministères des affaires étrangères ou de la CUA. En d’autres termes, aucun responsable n’est présent.
 
La représentation des CER est un point particulièrement délicat. Elle reste relativement faible, en dépit des efforts déployés par l’UA pour mobiliser ces Communautés – l’idée étant que les huit REC soient à l’avenir totalement impliquées dans les équipes africaines de mise en œuvre et dans les Groupes d’experts conjoints. La Commission a réaffirmé que les CER étaient à ses yeux un élément essentiel du processus de mise en œuvre, surtout dans des partenariats axés sur le commerce et l’intégration régionale. Il est donc indispensable que la CUA se joigne aux pays africains pour mobiliser les CER, afin qu’elles soient présentes aux prochaines réunions des GEC en février et en mars 2009. En définitive, toutefois, leur mobilisation sera acquise lorsqu’elles s’apercevront à quel point l’ensemble du processus de la Stratégie conjointe Afrique-UE va dans le sens de leurs propres intérêts et de ceux de leurs pays membres.
 
 
3.2.3        Mission permanente de l’UA auprès de l’UE
 
Comme la délégation de l’UE auprès de l’UA,[55] la Mission permanente auprès de l’UE a un rôle clé à jouer dans la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Sa localisation géographique lui permet de participer activement aux évènements et aux réunions organisées en Europe en rapport avec la Stratégie, et elle contribue par ailleurs à renforcer considérablement la communication entre l’Union Africaine et l’Union Européenne. 
 
La Mission permanente de l’UA auprès de l’UE remplit actuellement un triple rôle. Elle assure le suivi de la coopération UE-UA et collabore étroitement avec l’ensemble des institutions européennes, et elle prépare et coordonne les réunions régulières de travail des Commissions de l’UE et de l’AU à Bruxelles et à Addis-Abeba (réunions de la troïka). Elle coordonne le Groupe des ambassadeurs africains à Bruxelles et suit la mise en œuvre de l’Accord de partenariat de Cotonou (ACP-UE) et, enfin, elle représente l’UA et ses États membres africains dans les 27 pays de l’UE. Des processus de suivi ont été inclus dans son mandat et le Représentant permanent de l’UA à Bruxelles est totalement opérationnel. Autrement dit, tout est fait pour renforcer les capacités de la Mission permanente de l’UA et lui permettre de remplir son rôle.
 
L’expérience n’en a pas moins montré que la Mission permanente de l’UA se heurte à quelques difficultés. Elle avait été initialement envisagée comme le lien entre Bruxelles et Addis-Abeba, mais la répartition des capacités en termes de ressources humaines atteste clairement du souhait de la CUA de communiquer directement. Pour le moment, la Mission ne dispose que d’une capacité très limitée pour influencer la Stratégie conjointe Afrique-UE, alors que la CUA a des correspondants (focal points) pour chacun des partenariats, ainsi que plusieurs effectifs de soutien. Si on la compare à la délégation de l’UE auprès de l’UA, la Mission permanente de l’UA à Bruxelles est l’intervenant doté, à l’heure actuelle, des capacités les moins importantes. Addis-Abeba a d’ailleurs été invitée à les renforcer. La Mission permanente de l’UA a fait part de la nécessité et de son souhait d’être plus apte à suivre la Stratégie conjointe Afrique-UE, mais cela demande des ressources et des capacités supplémentaires.
 
 
3.3        Quel rôle pour le Parlement européen, le Parlement panafricain, le Comité économique et social européen et le Comité des régions?
 
Le Parlement Européen (PE) et le Parlement panafricain (PAP) entretiennent un lien particulier que concrétise la délégation ad hoc du Parlement Européen pour les relations avec le Parlement panafricain et la commission ad hoc du Parlement panafricain pour les relations avec le Parlement Européen. Ces deux organes se réunissent régulièrement tout au long de l’année. Ils se sont rencontrés à deux reprises en 2008, une fois en Afrique du Sud et une fois à Bruxelles, et la Stratégie conjointe Afrique-UE a figuré parmi les points principaux de leur ordre du jour.
 
Les deux réunions tenues en 2008 ont révélé que le PE et le PAP se sentent exclus des arrangements institutionnels dans le cadre de la Stratégie conjointe. Trois lettres ont été adressées à la Commission Européenne et à la Commission de l’Union Africaine pour confirmer la volonté des deux assemblées de participer plus activement à la mise en œuvre de la Stratégie conjointe, et pour demander d’être tenues régulièrement informées par la CE et la CUA des avancées et des actions, ainsi que des prochaines réunions. Les deux parlements ont décidé en outre de participer à quatre partenariats: Paix et sécurité, Gouvernance démocratique, OMD et Commerce et intégration régionale. Ils espèrent que des mesures seront bientôt prises pour leur permettre d’assister aux réunions des GEC. Un récent avis du PE sur la Stratégie conjointe Afrique-UE a souligné une fois encore le souhait d’y être davantage associé.[56] Le rôle des deux Parlements a également été discuté au Parlement européen à la fin janvier 2009 en marge du 12^e sommet de l’UA, auquel les deux assemblées ont convenu de leur rôle institutionnel en ce qui concerne l’établissement et le suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE, consolidant ainsi sa légitimité démocratique. Le débat s’est basé sur une proposition conjointement présentée par le PE et le PAP à la CE et à la CUA.[57]
 
La CE et la CUA se sont engagées à améliorer leur communication et elles ont promis d’associer les deux parlements au processus de la Stratégie conjointe. Les parlements n’ont cependant pas été invités aux premières réunions des GEC en novembre 2008. Il est clair que tous deux souhaitent avoir un impact non pas au niveau des OSC, mais au niveau institutionnel. Ils voudraient dès lors rejoindre les équipes européennes et africaines de mise en œuvre (EU IT et AU IT), les GEC et le Groupe de travail spécial UA-UE. La recherche d’une solution concernant le rôle des parlements constitue l’un des grands enjeux pour 2009 et l’un des grands points à l’ordre du jour du sommet de l’UA prévu cette année à Addis-Abeba.
 
Le partenariat «Gouvernance» a été le premier à inviter officiellement le PE, le Comité des régions et le Comité économique et social européen (CESE) à participer à une session de brainstorming organisée à Bruxelles, et à les informer de la situation. Étonnamment, seuls le CESE et le Comité des régions ont répondu à l’invitation.
 
À ce jour, le CESE a adopté le 17 juillet 2008 un avis exploratoire sur la Stratégie UE-Afrique[58] en réponse à la demande que le Commissaire au développement (DG DEV) lui avait adressée en juillet 2007. Le Parlement européen a publié un second projet de rapport sur la mise en œuvre de la Stratégie conjointe en janvier 2009. Le rôle du CESE et du Comité des régions doit encore être précisé. La question est de savoir de quelle manière les deux comités pourront contribuer au processus de mise en œuvre en 2009.
 
La délégation ad hoc du Parlement européen en Afrique du Sud a également voulu rencontrer les acteurs africains de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Le Président du PE s’est rendu au siège de l’Union africaine en septembre 2008 et a rendu visite à plusieurs Commissaires de l’UA afin d’avoir leur impression personnelle de la Stratégie. Cette visite pourrait être la manifestation d’un intérêt du PE à l’égard de la Stratégie, y compris son suivi et sa mise en œuvre, de même qu’à l’égard d’une participation au processus au cours des prochaines années. Reste à voir comment le PE et le PAP peuvent être intégrés à ce processus. Les rôles joués par le PE et le PAP dans les GEC doivent, en particulier, être mieux définis. Le PAP continue d’insister fortement sur la nécessité d’institutionnaliser sa participation au niveau adéquat.[59]




4        Accent particulier sur le rôle de la société civile
 
 
4.1        Participation de la société civile à la Stratégie conjointe Afrique-UE: les six points d’intervention
 
La Stratégie conjointe offre l’occasion privilégiée aux organisations de la société civile d’occuper une place plus importante que par le passé dans les cadres UE-Afrique. L’un des objectifs annoncés est de promouvoir «un partenariat axé sur les personnes, ambitieux et disposant d’une large assise».[60] La Stratégie s’engage à créer les conditions qui permettront aux organisations de la société civile (OSC) de jouer un rôle actif. À l’inverse de la déclaration du Caire de 2000, la Stratégie conjointe ne se contente pas de reconnaître les OSC comme des acteurs importants: elle franchit une étape supplémentaire en les intégrant dans le dialogue institutionnel formel et informel au sein des GEC. Six points d’intervention[61] permettent aux OSC de veiller à l’efficacité de la mise en œuvre et du suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE et de faire partie intégrante de l’architecture institutionnelle. L’UE et l’Afrique ont en effet convenu:
 

• de mettre en place des mécanismes pour une coopération plus étroite et un meilleur dialogue entre le PAP et le PE, ainsi qu’entre l’UA, l’ECOSOCC et le CESE;
• de faire la cartographie des réseaux de la société civile existant en Europe et en Afrique;
• d’organiser une plateforme des instituts de recherche et des groupes de réflexion européens et africains (EARN) chargée de faire des recommandations indépendantes sur les politiques;
• de faciliter les consultations avec les OSC en vue des grandes décisions stratégiques;
• d’inviter des représentants européens et africains de la société civile à s’exprimer préalablement aux réunions de la troïka ministérielle; et
• d’instituer des Groupes d’experts conjoints axés sur les différentes priorités d’action définies dans le Plan d’action et auxquels les OSC pourront participer.

 
Il ne fait aucun doute que l’aspect le plus innovateur des GEC est l’implication et la reconnaissance des OSC en qualité d’experts, plutôt qu’en tant que simples «chiens de garde».
 
 
4.2        Le point de vue africain sur la participation des OSC
 
Une première réunion de consultation sur la participation de la société civile a eu lieu du 3 au 5 mars 2008 à Bamako (Mali)[62] Les 45 participants ont eu l’occasion d’examiner les résultats du sommet de Lisbonne, et par conséquent la Stratégie conjointe Afrique-UE, et de formuler des stratégies en vue de leur engagement futur. En concertation avec le CIDO de la CUA, l’Union africaine a invité les OSC africaines à faire des suggestions réalistes dans la perspective d’une stratégie d’engagement. La réunion a également été l’occasion de souligner la nécessité d’un noyau «société civile» susceptible d’impulser et de maintenir le processus, de faciliter l’exécution du plan de mise en œuvre et de veiller à ce que le processus dépasse la rhétorique pour parvenir à un engagement constructif et à la création de synergies.[63] Enfin, il a été décidé de réactiver le Groupe de pilotage des OSC[64] créé à Accra (Ghana) l’année dernière durant la phase de consultation de la Stratégie conjointe Afrique-UE.
 
Le programme de l’UA destiné à généraliser la participation de la société civile se fonde sur l’engagement consacré par l’Acte constitutif de l’Union africaine d’instaurer un partenariat entre les gouvernements et toutes les composantes de la société civile. En 2008, l’UA a formellement créé son forum de la société civile, l’ECOSOCC, en tant qu’organe consultatif officiel. Les membres de l’ECOSOCC sont proposés et élus dans le cadre d’un processus spécifique et unique, lié à l’architecture générale de l’Union africaine – qui diffère dès lors de la manière dont les OSC européennes ont été engagées et légitimisées au sein de la Stratégie conjointe. Cette création représente un tournant important dans l’implication de la société civile dans la politique de l’organisation panafricaine, de même qu’une avancée incontestable vers une approche participative des efforts d’intégration et de développement déployés par le continent.[65] L’ECOSOCC de l’UA peut devenir un réseau de compétences et catalyser ainsi les valeurs, connaissances et idées de la société civile africaine dans les processus d’élaboration des politiques de l’UA. Étant destiné à formuler des conseils stratégiques et à remplir une fonction de défense des intérêts (advocacy), l’ECOSOCC pourrait également constituer une valeur ajoutée au niveau du processus de mise en œuvre et de suivi de la Stratégie au sein des structures de l’UA.
 
Lors de la 10^e troïka ministérielle UE-Afrique tenue à Bruxelles, de la réunion des collèges d’octobre 2008 et de la 11^e troïka ministérielle UE-Afrique tenue à Addis-Abeba, plusieurs réunions informelles ont été organisées entre la CE et l’Union africaine, et le CIDO en particulier, à propos de la participation des OSC aux GEC. Le CIDO a régulièrement indiqué que l’ECOSOCC est l’organe officiel et légitime pour les OSC, même s’il suit son propre processus et son propre calendrier plutôt que ceux de la Stratégie conjointe. 
 
Du point de vue de l’UA, son Groupe de pilotage des OSC avait été initialement proposé en tant que composante OSC «bouche-trou» pour la Stratégie conjointe. Le problème résidait partiellement dans son statut: il est en effet uniquement considéré comme une solution ad hoc appelée à durer jusqu’à ce que les membres de l’ECOSOCC aient été élus et que cet organe soit totalement en place. Les Africains ont donc présenté l’ECOSOCC comme le principal organe de représentation de la société civile africaine et comme la piste principale de participation des OSC à la Stratégie conjointe. Le CIDO aura besoin d’un délai supplémentaire pour clarifier les questions liées à la Stratégie conjointe en concertation avec le président nouvellement élu de l’ECOSOCC. L’ECOSOCC a institué huit comités sectoriels[66] avec l’intention d’intégrer les huit partenariats de la Stratégie conjointe à sa structure, et d’en débattre à l’avenir au sein de ces huit comités.
 
Le processus n’a pas manqué de mettre en évidence certaines divergences entre les deux partenaires en matière d’implication des OSC dans la Stratégie conjointe. Alors que le Groupe de pilotage des OSC de l’UE représente exclusivement des organisations de la société civile liées à la Stratégie, l’ECOSOCC est un organe institutionnel officiel qui représente  les OSC en se trouvant à l’intérieur du cadre général de l’UA. Il faudra voir comment la participation de l’ECOSOCC va s’intégrer dans les GEC. Une certaine frustration a été exprimée quant au fait que l’ECOSOCC est perçu en Europe comme le pendant du Conseil économique et social européen (CESE). La CE a proposé que les deux organisations se rencontrent dans le cadre de la Stratégie conjointe Afrique-UE. La CUA n’est pas fondamentalement opposée à cette rencontre pour autant qu’il soit clair que les deux entités (CESE et ECOSOCC) diffèrent en termes de composition, de processus décisionnel et de représentation.
 
Le CIDO a annoncé un projet de réunion sur la participation des OSC dans la Stratégie conjointe début 2009, dans le but de mieux définir cette participation en général, et celle des OSC africaines en particulier. L’année qui s’ouvre sera importante pour l’identification de la composante OSC africaine, et déterminante pour l’implication réussie, ou non, des OSC dans la Stratégie.
 
 
4.3        Le point de vue européen sur la participation des OSC
 
La CE, le Secrétariat général du Conseil et la présidence slovène de l’UE avec l’appui à la facilitation de l’ECDPM ont convoqué une réunion à Bruxelles le 10 mars 2008,[67] à laquelle plusieurs OSC ont été invitées en vue d’examiner les points d’intervention éventuels des organisations de la société civile dans la Stratégie conjointe.
 
Les OSC présentes à la réunion ont constitué un Groupe de pilotage des OSC de l’UE pour la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Il s’est réuni à plusieurs reprises depuis le 10 mars et il a forgé un consensus sur les principes et méthodes de cette mise en œuvre. Il a élu huit représentants, à savoir un pour chaque partenariat,[68] de façon à être représenté à toutes les réunions des équipes de mise en œuvre de l’UE, ainsi qu’aux réunions des Groupes d’experts conjoints (GEC).
 
Une proposition de participation de la société civile à la mise en œuvre et au suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE a été élaborée, accompagnée d’une demande d’accorder une large place à la société civile et aux acteurs non étatiques dans le partenariat institutionnel. La proposition définit les objectifs de la participation de la société civile, les principes généraux de cette participation dans le cadre des GEC et les modalités de la participation des OSC. Il est proposé que deux OSC au moins de l’UE et deux personnes représentant les OSC africaines soient invitées à chacun des GEC en qualité de membres à part entière, experts et décideurs. La proposition,[69] qui a été adressée à la présidence française de l’UE et à la CE en juillet, a été examinée lors d’une réunion distincte organisée le 30 juillet à Bruxelles entre la présidence française de l’Union et la DG DEV. Elle a été soumise ensuite, à la demande du Groupe de pilotage des OSC de l’UE, au Groupe de travail «Afrique» du Conseil de l’UE (COAFR) pour approbation.
 
La présidence française de l’UE a également facilité une réunion avec les OSC en vue d’examiner les modalités de leur participation à la mise en œuvre de la Stratégie conjointe sur la base d’une proposition détaillée. La réunion n’a cependant pas été, en définitive, à la hauteur des attentes des OSC. De son côté, le COAFR a approuvé la proposition relative à la participation de la société civile et encouragé l’ensemble des experts de la CE à s’impliquer davantage auprès des OSC – tout en refusant à toute OSC d’avoir son mot à dire dans les décisions. Les OSC sont les bienvenues aux réunions des GEC et autres réunions informelles auxquelles elles sont invitées, mais elles n’auront aucun pouvoir décisionnel.
 
Le Groupe de pilotage des OSC de l’UE a rencontré le COAFR pour la première fois en octobre 2008, afin d’étudier des pistes pour la participation et le financement des OSC. Bien que la réunion ait été considérée comme assez utile, le Groupe de pilotage a été étonné d’apprendre que les équipes de mise en œuvre européennes et africaines avaient l’intention de convoquer les premiers GEC sans y inviter les OSC. Une nouvelle réunion entre le COAFR et le Groupe de pilotage des OSC de l’UE a eu lieu à la fin janvier et au début février 2009.
 
 
4.4        Quelles perspectives pour la participation des OSC en 2009?
 
L’ECOSOCC de l’UE et le Groupe de pilotage des OSC de l’UE risquent bien d’être confrontés aux mêmes problèmes à l’avenir. L’un des grands défis à relever concerne assurément le financement. La CE a demandé aux États membres de l’UE de consacrer des fonds supplémentaires aux huit partenariats, de même qu’à la participation des OSC en vue de garantir l’engagement de celles-ci. Il avait été envisagé d’étudier un financement éventuel par la CE de la participation des OSC dans la Stratégie conjointe Afrique-UE, mais, en définitive, le projet a été abandonné en raison de contraintes financières. Il a été proposé de financer la participation des OSC au travers d’un nouveau programme thématique de la CE intitulé «Les acteurs non étatiques et les autorités locales dans le développement», mais il n’est pas encore certain que ce programme puisse servir à la participation des OSC à la Stratégie conjointe. Il faudra donc voir de quelle manière les OSC parviendront à prendre part aux réunions qui les intéressent en dépit du manque de ressources financières.
 
Le Groupe de pilotage des OSC de l’UE a exprimé sa frustration face à l’implication insuffisante des OSC dans les huit partenariats. Leur consultation éventuelle porte surtout sur les modalités, et non sur le fond. Trois partenariats seulement – Gouvernance, OMD et Paix et sécurité – ont invité des représentants du Groupe de pilotage à une réunion de consultation destinée à examiner le rôle éventuel des OSC. Les autres se sont contentés d’établir des contacts au cours du second semestre 2008.
 
Il semble que certains experts de la CE et les États membres de l’UE soient moins conscients que d’autres de l’importance de la participation des OSC aux partenariats. Ils tendent à envisager des plans d’action pour leurs propres partenariats, sans considérer l’ensemble de la Stratégie conjointe. Ils ne sont pas encore convaincus que les OSC devraient également être invitées aux réunions informelles. Ce manque de conviction explique également la réticence des États membres de l’UE à inviter les OSC aux premières réunions des GEC, qui ont eu lieu à Addis-Abeba l’année dernière. Les États membres de l’UE ont insisté sur le fait qu’ils devaient apprendre à connaître leurs homologues africains avant d’impliquer les Groupes de pilotage des OSC d’Europe et d’Afrique. Autrement dit, il est difficile de prévoir à quelle étape les OSC pourront rejoindre les GEC. Les États membres européens ont suggéré d’organiser en avril, préalablement à la troïka ministérielle UE-Afrique, une réunion des OSC au cours de laquelle leurs Groupes de pilotage respectifs pourraient se rencontrer et présenter leurs points de vue. La présidence tchèque de l’UE s’est montrée très intéressée par l’organisation d’une telle réunion, mais la société civile reste quelque peu déçue de son engagement à ce jour à l’égard de la Stratégie conjointe, et toute réunion éventuelle devrait apaiser plutôt qu’alimenter ces craintes. 
 
Bien que l’implication des OSC, du PE et du PAP ait été à l’ordre du jour de la 11^e troïka ministérielle UE-Afrique, on ne voit toujours pas clairement de quelle manière ces trois acteurs seront impliqués à l’avenir. Le GEC Paix et sécurité déclare dans son rapport conjoint d’avancement que le rôle des Parlements européen et panafricain et de la société civile dans le partenariat Paix et sécurité a été examiné, mais que leur participation sera définie ultérieurement à la lumière des dispositions pertinentes de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Le partenariat Gouvernance a pu consulter les OSC lors de sa réunion d’octobre 2008. Le partenariat OMD a également souligné qu’il était en contact avec la société civile, qu’il avait échangé des points de vue avant la troïka; il a souligné dans le dernier communiqué de la troïka que les représentants du Royaume-Uni et de la Commission européenne préparaient des arrangements  pour garantir la pleine participation de la société civile, des parlementaires et des experts dans son domaine d’action. Le partenariat sur l’énergie a décidé pour sa part d’inviter des représentants du secteur privé et des OSC à la prochaine réunion Énergie de haut niveau UE-Afrique, prévue au cours du second semestre 2009. Le communiqué ne précise cependant pas si les OSC seront conviées à la réunion du GEC Énergie de février 2009, les modes d’implication du secteur privé et de la société civile devant encore être examinés et définis. Le partenariat Changement climatique souligne lui aussi l’importance de la participation des OSC à la Stratégie conjointe, sans faire toutefois de proposition concrète quant à la façon de procéder ni suggérer de calendrier. Il indique qu’il faudra ultérieurement approfondir le dialogue avec d’autres parties prenantes, à savoir la société civile, le secteur privé et les parlements, de même que les partenaires internationaux.
 
Le communiqué final de la troïka fait clairement pression sur les équipes européennes et africaines de mise en œuvre pour qu’elles tiennent au printemps 2009 des premières réunions de consultation avec les OSC, le secteur privé et d’autres acteurs qui n’ont pas été inclus dans les premières rencontres des GEC, afin qu’ils puissent jouer un rôle actif dans la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie conjointe. De toute évidence, la participation des OSC est appelée à rester une question brûlante au cours de l’année qui s’ouvre si la structure institutionnelle décidée par les deux partenaires ne se concrétise pas.
 



5        Conclusion et grands défis pour 2009
 
En tant que cadre d’action, la Stratégie conjointe Afrique-UE et ses plans d’actions ouvrent de larges perspectives pour toutes les parties prenantes. Celles-ci ne pourront toutefois se concrétiser que si certaines avancées au moins sont réalisées en 2009 dans les domaines évoqués ci-après. Outre l’avantage potentiel que la Stratégie conjointe peut représenter, c’est le prix à payer en cas d’échec de sa mise en œuvre que l’ensemble des parties prenantes doivent très sérieusement envisager.
 
 
5.1        Dresser un bilan après douze mois serait prématuré – mais le processus d’évaluation s’amorce
 
Une seule année est une période trop courte pour juger des progrès accomplis, d’autant plus que la Stratégie conjointe Afrique-UE est un processus complexe impliquant toute une série d’acteurs très différents. L’obtention rapide de résultats n’en a pas moins été systématiquement évoquée en tant qu’élément essentiel de la Stratégie. Il est crucial en effet que la Stratégie produise des résultats visibles au cours des dix-huit prochains mois pour que les principales parties prenantes investissent, et pour que la Stratégie elle-même conserve son élan, voire s’accélère. Il existe, par ailleurs, une obligation formelle de faire rapport de l’état d’avancement lors du prochain sommet UE-Afrique, qui se tiendra en 2010. Des résultats sont attendus à la fois au niveau de la Stratégie conjointe en général, et à l’intérieur de chacun des partenariats (voir le tableau 5) – et il est probable qu’ils varieront entre ceux-ci.
 
La notion même de «résultat» peut varier d’une partie prenante à l’autre,  et entre l’Afrique et l’Europe. Il va de soi qu’une avancée doit être autre chose que la simple tenue de réunions. De surcroît, le fait que les principaux acteurs envisagent ou non la Stratégie conjointe comme le moyen de promouvoir leurs propres intérêts, qu’ils soient individuels ou collectifs, sera un facteur déterminant de réussite. Certains de ces acteurs clés, parmi lesquels des États européens et africains, doutent encore aujourd’hui de sa valeur ajoutée. Les principaux indicateurs de progrès pourraient être la participation de parties prenantes multiples; l’investissement de ressources financières; la qualité et l’égalité du dialogue; l’investissement par les principales parties prenantes de capacités institutionnelles en termes de ressources humaines; la formulation de prises de positions communes entre les parties prenantes africaines et européennes et en leur propre sein; et des avancées tangibles dans la mise en œuvre du plan de travail.  
 
 
5.2        Vaincre une méfiance générale par le dialogue et l’action
 
L’histoire de l’interaction entre l’Afrique et l’Europe remonte loin, et a été marquée par une alternance de succès et d’échecs majeurs – ces derniers ayant pour effet de renforcer la défiance qui sous-tend largement le dialogue entre l’Afrique et l’Europe. Si celle-ci est moins présente dans un certain nombre de partenariats à caractère davantage technique, elle est assurément bien présente dans ceux qui revêtent un caractère davantage politique (Gouvernance démocratique et droits de l’homme notamment). Une appropriation conjointe du contenu et de l’orientation de la Stratégie par l’Europe et l’Afrique est indispensable. Or nombreux sont ceux qui, en Afrique, se montrent sceptiques quant à la motivation et aux actions de l’Europe, et qui craignent que la Stratégie conjointe n’y change pas grand-chose. Ils s’inquiètent plus particulièrement de voir le dialogue «remplacer» la coopération au développement, et de ce que la Stratégie conjointe Afrique-UE ne soit pas réellement le cadre qui permette de régler les questions litigieuses entre l’Europe et l’Afrique en termes d’Accords de partenariat économique – ou que la Stratégie soit, de la part de l’Europe, une tentative uniquement destinée à contrer la montée de la Chine et d’autres acteurs émergents en Afrique. En Europe, on s’inquiète de la capacité réelle de l’Afrique d’assurer le fonctionnement de la Stratégie conjointe, ou de n’importe quel autre processus stratégique, et de la volonté des États africains et de l’UA d’engager un dialogue critique et difficile qui ne porterait pas essentiellement sur des ressources financières. Cette défiance – flagrante au point de ne pouvoir être ignorée – caractérise souvent le dialogue UE-Afrique, et il n’en va guère différemment de la Stratégie conjointe. S’ils veulent faire aboutir cette stratégie, les intervenants devront, tant du côté européen que du côté africain, surmonter la défiance par l’action. Ils ne doivent pas nécessairement s’accorder sur tous les points pour autant, mais ils doivent instaurer un véritable dialogue qui favorise la compréhension et le respect entre l’Europe et l’Afrique, y compris à l’égard de leurs prises de positions respectives. Dans ce sens, il appartient davantage à la Stratégie conjointe de contribuer, d’une certaine façon, à la transformation du dialogue, plutôt que de réinventer le passé. 
 
 
5.3        Assurer des ressources pour la Stratégie et ses partenariats
 
L’une des grandes problématiques est la mobilisation de ressources pour la Stratégie, dont le financement comporte deux éléments: premièrement, le financement de l’architecture (sous la forme d’un soutien à la contribution et à la participation aux réunions) et, deuxièmement, le financement des activités. Alors que les Européens au moins déclarent volontiers que le succès de la Stratégie ne dépend pas uniquement des ressources financières qui lui sont consacrées, celles-ci n’en sont pas moins – comme dans tout autre processus stratégique – un facteur décisif d’engagement. L’Afrique ne perd pas cet élément de vue. Toutefois, à l’heure où l’UA peine à dépenser les 55 millions d’euros que le FED lui a alloués pour son processus de développement institutionnel, certains États membres de l’UE hésitent à investir dans la Stratégie. Il convient néanmoins de rappeler que les processus de gestion des ressources financières de l’UA sont eux-mêmes en phase d’instauration au sein de la CUA. Par ailleurs, la CUA n’est pas la seule voie par laquelle la Stratégie pourrait être financée, et il n’y a aucune raison que son financement soit exclusivement et intégralement assumé par les Européens. Les positions divergent parfois entre la Commission européenne et les États membres de l’UE sur le point de savoir quelle doit être la principale source de financement. Il sera intéressant d’observer si ce sont les partenariats bénéficiant des ressources les plus importantes, de manière directe ou au travers d’actions qui leur sont associées, qui font les avancées les plus marquantes. Faute d’une plus grande clarté et d’un plus grand engagement au niveau des ressources financières, l’intérêt à l’égard de la Stratégie conjointe Afrique-UE et de son Plan d’action risque de fléchir rapidement, tant du côté européen que du côté africain. 
 
 
5.4        Cohérence avec d’autres cadres d’action
 
La cohérence avec d’autres cadres d’action est l’un des engagements clés de la Stratégie conjointe Afrique-UE, dont le cadre actuel exige l’adaptation des procédures de travail de l’UE – étant donné que les relations UE-Afrique vont au-delà de l’élaboration des politiques traditionnellement adoptées en matière de développement pour s’étendre à des domaines tels que le changement climatique et les migrations. Deuxièmement, il convient d’aborder sans réserves tous les aspects et toutes les dimensions panafricaines de la Stratégie conjointe. Tout en respectant le processus d’intégration africaine et en reconnaissant les spécificités de chacune des régions, l’UE a l’obligation de veiller à une cohérence entre la Stratégie conjointe Afrique-UE et d’autres partenariats tels que l’Accord de partenariat de Cotonou, la Politique européenne de voisinage et la récente Union méditerranéenne.[70] Il doit en aller de même des relations bilatérales entre l’UE et les États africains, et des autres instruments que la Commission européenne envisage sur le continent. À ce jour toutefois, malgré un certain nombre de promesses diplomatiques, on ne voit pas réellement d’effort systématique pour parvenir à la cohérence sur le terrain. Ici également , les attentes doivent être modestes mais un sentiment de progrès s’avère néanmoins indispensable.
 
 
5.5        Assumer un partenariat asymétrique
 
On a le sentiment du côté européen, et au sein de la Commission européenne en particulier, d’avoir œuvré à respecter le principe d’un dialogue entre égaux dans le cadre de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Il est fréquent toutefois que les approches européennes prennent pour hypothèse que les interlocuteurs sont égaux et équivalents en termes de capacités, de ressources et de processus d’intégration. Or les institutions africaines, leurs ressources humaines et la nature de leur processus d’intégration ne sont pas l’image miroir de celles de l’Union européenne. Il n’est pas seulement nécessaire de veiller au développement des capacités: il faut aussi s’attacher à mieux comprendre les différences entre les processus de l’UE et ceux de l’UA. De la créativité s’impose pour gérer une relation dans laquelle les partenaires n’ont ni les mêmes capacités ni les mêmes intérêts, et dans laquelle les capacités respectives en termes de ressources humaines sont, elles aussi, très différentes. Enfin, la Stratégie conjointe s’inscrit dans un contexte caractérisé par un intérêt géopolitique croissant à l’égard de l’Afrique, et dès lors par un élargissement de l’éventail des partenaires potentiels auxquels les responsables africains peuvent s’adresser; mais ce contexte se caractérise aussi par le fait que les Européens sont désormais mobilisés par d’autres cadres d’action dans lesquels ils sont appelés à investir.
 
 
5.6        Gérer les processus africain et européen d’intégration politique
 
La Stratégie conjointe Afrique-UE est aussi une expression tangible des aspirations européennes et africaines en faveur d’une approche davantage unifiée, cohérente et collective de l’action extérieure. La Stratégie est elle-même appelée à s’appuyer sur ces vastes processus d’intégration politique pour progresser et expliciter ses mécanismes d’interaction. L’adoption et la consolidation de positions communes ne se feront pas du jour au lendemain, ni en Europe ni en Afrique, et des processus formels et informels sont nécessaires pour y parvenir.  Le rejet du traité de Lisbonne sur l’Union européenne par la population irlandaise a des répercussions incontestables sur le processus politique plus large en cours en Europe.[71] La Stratégie conjointe Afrique-UE a été conçue à une époque où l’on supposait que de nombreuses questions seraient réglées par l’adoption du traité de Lisbonne. En résumé, on supposait que la base juridique serait simplifiée et que davantage de clarté politique et administrative serait faite quant aux rôles, aux responsabilités et aux mécanismes que l’UE serait collectivement en mesure de déployer. Parallèlement, la Stratégie conjointe suppose que l’Afrique aura également réalisé des progrès sur le plan politique et institutionnel en ce qui concerne le processus d’intégration et la relation qui en découle entre l’UA, les Communautés économiques régionales (CER), et les États africains, et les rôles et responsabilités à assumer individuellement et collectivement par ces différents acteurs. Ces progrès se sont heurtés à certains problèmes, mais il n’en reste pas moins que des avancées notoires ont été accomplies au cours de l’année.[72]
 
 

5.7        Étendre l’appropriation au-delà de l’axe Bruxelles - Addis-Abeba
 
Il existe désormais une plateforme de dialogue Europe-Afrique sur des problèmes spécifiques – ce qui est nouveau – tant au sein des différents partenariats que dans l’ensemble du processus de la Stratégie conjointe. Le défi consiste aujourd’hui à veiller à ce que le dialogue – et, en réalité, le processus global de la Stratégie conjointe – ne se déroule pas uniquement le long d’un axe entre Bruxelles et Addis-Abeba. Autrement dit, qu’il ne compte pas uniquement sur l’axe entre les deux Commissions, et qu’il ne soit pas uniquement impulsé en tant que processus diplomatique entre représentants des États membres à Bruxelles ou à Addis-Abeba. Dans la plupart des cas, tant la Commission européenne que la Commission de l’Union africaine ont dû, au départ, persuader les États membres de l’UE et de l’UA d’adhérer à des partenariats. On observe, de part et d’autre, quelques signes encourageants, bien que modestes, d’un mouvement en faveur d’un engagement accru des États membres, mais il faut vraiment que ce mouvement s’intensifie encore en 2009, notamment en termes d’experts en sus des diplomates. De nouvelles modalités sont proposées, qui prévoient un leadership des États membres dans les domaines visés par les partenariats et un nouveau système de gestion de l’ensemble de la Stratégie conjointe impliquant les États membres plutôt que les deux Commissions en première ligne.
 
 
5.8        Faire connaître la stratégie au travers des progrès accomplis
 
La Stratégie conjointe Afrique-UE souffre d’une méconnaissance de son existence même par de nombreux acteurs clés, y compris parmi ceux qui sont basés dans les capitales européennes et africaines (en dehors des ministères des Affaires étrangères), pour ne pas parler de son contenu, de son architecture, de ses processus et de ses accomplissements récents. Il est par ailleurs difficile d’avoir un dialogue entre égaux lorsque les deux parties n’ont pas un accès égal aux informations concernant la Stratégie conjointe – celles-ci, pourtant produites en abondance par la CUA et la CE, n’étant pas spécialement mises à la disposition de ceux qui en ont besoin. La meilleure publicité en faveur de la Stratégie conjointe ne proviendra cependant pas d’actions de relations publiques, mais de la production de résultats et de la conviction qu’elle peut ajouter de la valeur aux processus existants (et que le fait de ne pas y participer a un prix) ou aux actions menées dans les domaines visés par les parties prenantes en Afrique et en Europe. Un danger existe néanmoins de voir certaines parties prenantes (et les États membres en particulier) attendre de voir des progrès se réaliser avant de s’engager complètement – en dépit de promesses que tel ne sera pas le cas. Comme les progrès dépendent eux-mêmes de l’implication de toutes les parties prenantes, on pourrait bien se trouver face au paradoxe classique de l’œuf et de la poule. Pour l’éviter, un leadership audacieux et créatif s’impose à la fois au niveau des partenariats et au niveau général. Ce leadership va devoir être insufflé par des dirigeants politiques d’Europe et d’Afrique, dont certains seront probablement remplacés en 2009, et par des fonctionnaires de haut niveau.
 
 
5.9        Mener à bien un processus inclusif
 
L’une des grandes innovations de la Stratégie conjointe Afrique-UE est sa nature inclusive, à savoir sa promesse d’une relation d’un type nouveau avec les principales parties prenantes, y compris les organisations de la société civile. Dans les faits toutefois, la société civile et les parlements ont été «mis sur la touche», à ce jour du moins. Les OSC se sont même posé la question de savoir si l’effort de participer à la Stratégie en valait vraiment la peine. Les principaux partenaires institutionnels ont effectivement manqué de clarté, de continuité et d’orientation quant à la manière dont la société civile et les parlements pouvaient réellement participer à la stratégie et à son plan d’action – même si certaines personnes au sein de la CE et de la CUA n’ont pas ménagé leurs efforts dans ce sens, et que la promesse explicite de participation des acteurs non étatiques est l’une des spécificités de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Si la question n’est pas éclaircie en 2009, la société civile et les parlements pourraient bien se montrer de plus en plus déçus, voire hostiles, à l’égard de la Stratégie.
 
5.10   Faire clairement comprendre les conséquences d’un échec
 
Le bilan de la première année est la formulation et le développement d’une architecture institutionnelle qui est prête désormais à progresser sur le fond – au sein des partenariats en particulier. L’effort a été considérable et mérite d’être  reconnu. Les dix-huit prochains mois seront décisifs pour savoir si les futures relations entre l’Afrique et l’UE s’inscriront, en partie du moins, dans la Stratégie conjointe et dans les principes qu’elle consacre. L’alternative à la Stratégie conjointe réside dans une approche bilatérale davantage fragmentée qui peut convenir à certains acteurs à court terme, mais qui serait l’antithèse des objectifs que les dirigeants politiques se sont fixés, tant en Europe qu’en Afrique, à l’ère de la mondialisation. Cette alternative offre peu d’attrait dans la mesure où elle comprend notamment un investissement plus intensif dans les cadres d’action morcelés de l’Accord de partenariat de Cotonou et de l’Union de la Méditerranée, qui ne proposent ni l’un ni l’autre une approche holistique de l’Afrique ou des problématiques qui, touchant les deux continents, sont au cœur même de la Stratégie conjointe. En cas d’échec de celle-ci, l’UE et l’UA devront proposer une solution alternative pour poursuivre le dialogue et les priorités communes. Or il n’y aurait sans doute pas grand enthousiasme dans ce sens à brève échéance. Autrement dit, le leadership et l’engagement sont déterminants pour la réussite de la Stratégie conjointe Afrique-UE en 2009.
 
 
 
 


Annexe
 

Tableau 5: Actions prioritaires et activités de chacun des partenariats en 2009-2010[73]




 


Source: Troïka ministérielle Afrique-UE, Addis-Abeba (20-21 novembre 2008) Rapport conjoint sur la mise en œuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE et de son premier Plan d’action (2008-2010).





Tableau 6: Principaux évènements 2008 dans le cadre de la Stratégie conjointe Afrique-UE

Réseau des Instituts de recherche sur les politiques Europe-Afrique
 

ECDPM est membre du Réseau des Instituts de recherche sur les politiques Europe-Afrique.
EARN est un réseau des Instituts de recherche sur les politiques d’Afrique et d’Europe, visant à contribuer au dialogue politique UE-Afrique. EARN a pour but d’apporter une valeur ajoutée à la mise en commun et à la promotion des capacités de recherche politique, du dialogue, de l’information et du partenariat entre les instituts de recherche non gouvernementaux européens et africains sur les questions relatives aux relations UE-Afrique.
 
See: http://europafrica.org/earn
 
 
 


Notes

[1] La version intégrale de la Stratégie et du Plan d’action peut être consultée sur: http://www.africa-eu-partnership.org/documents/EAS2007_joint_strategy_fr.pdf
Source d’informations complémentaires: Le partenariat stratégique Afrique - Union européenne, Conseil de l’Union européenne, Secrétariat général, Bruxelles, mai 2008.  La Stratégie conjointe Afrique-UE et le Plan d’action sont parfois collectivement désignés comme le Partenariat stratégique Afrique-Union européenne.
[2] Pour les descriptions officielles du processus et des progrès accomplis, voir Troïka ministérielle UE-Afrique, 2008. Rapport conjoint sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la stratégie conjointe Afrique-UE et de son premier plan d’action (2008-2010), 20-21 novembre, Addis-Abeba, disponible (en anglais) sur: http://www.africa-union.org/root/au/Conferences/2008/november/au_eu/final%20documents/2008%2011%2021%20Joint%20Progress%20Report%20Final%20clean.doc; et Commission européenne, 2008: Un an après Lisbonne: le partenariat Afrique-UE en action, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, COM (2008) 617 final, Bruxelles, le 17 octobre 2008, disponible sur:
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_EU_africa_partnership_fr.pdf; et Parlement européen 2009, Un an après Lisbonne: le partenariat Afrique-UE en action, (2008/2318(INI)) Commission du développement, Rapporteur: Maria Martens, 14 janvier.
[3] Étant donné les contraintes de temps et les avancées limitées de certains partenariats, le présent document ne propose pas l’analyse détaillée de chacun de ceux-ci.
[4] Voir Dinka, T, Kennes, W.¹ 2007. Africa's Regional Integration Arrangements: History and Challenges (Document de réflexion n° 74 de l’ECDPM). Maastricht.
[5] Voir http://europafrica.org/2007/05/20/public-consultation
[6] Pour un aperçu historique de l’APC et de l’ensemble de la politique de développement de l’UE, voir Frisch, Dieter, «La politique de développement de l’Union européenne. Un regard personnel sur 50 ans de coopération internationale», Rapport ECDPM 15, 2008.
[7] Pour de plus amples informations concernant les Accords de partenariat économique, voir: http://www.ecdpm.org
et http://www.acp-eu-trade.org.
[8] Pour de plus amples informations concernant les relations entre l’UE et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique dans le contexte géopolitique de 2009, et des informations plus précises sur des partenariats particuliers, voir Mackie, J., Koeb, E. and V. Tywuschik. 2008. For better for worse...Challenges for ACP-EU Relations in 2009 (EnBref 22). Maastricht : ECDPM.
[9] Green, Mathew., 2008 “Brussels Takes on Gazprom in Nigeria”, et “Europe plays catch-up in race for gas”, Financial Times, 17 septembre 2008.
[10] Voir h http://www.africa-union.org/root/UA/Conferences/2008/avril/BCP/India%20Summit%2004-09avr/INDE%20-%20AFRIQUE%20SITE/CP.%203.%20REUNION%20AU%20SOMMET-%20FRENCH%20-%20VERSION%20FINALE.doc
[11] Commission des Communautés européennes, 2008. L’UE, l’Afrique et la Chine: vers un dialogue et une coopération trilatéraux, COM(2008)654 final.
[12] Voir la quatrième Conférence in ternationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (TICAD), qui s’est tenue du 28 au 30 mai 2008. La TICAD a son propre plan d’action: voir  http://www.mofa.go.jp/region/africa/ticad/ticad4/doc/index.html
[13] Voir la Déclaration d’Istanbul sur le partenariat Afrique-Turquie, 2008: «Solidarité et partenariat pour un avenir commun», 19 août. Voir http://www.africa-union.org/root/AU/Conferences/2008/august/Turkey/THE%20ISTANBUL%20DECLARATION%20ON%20AFRICA_fr.pdf
L’ Iran a annoncé son intention de tenir un sommet Iran-Afrique en 2009.
[14] Ploch, Laura, 2008. Africa Command: U.S. Strategic Interests and the Role of the U.S. Military in Africa, Congressional Research Service, 22 août, p. 17.
[15] Osakwe, Patrick N., 2008 «L’Afrique subsaharienne et la crise financière mondiale», Éclairage sur les négociations, volume 7, n° 10, p. 4.
[16] Voir par exemple Smith, Dan et Janani Vivekananda, 2008. A Climate of Conflict: The Links Between Climate Change, Peace and War, Londres: International Alert.
[17] Ces engagements sont décrits tout au long du texte de la Stratégie - http://www.africa-eu-partnership.org/documents/EAS2007_joint_strategy_fr.pdf , et plus particulièrement aux points 1, 5, 6, 7 8 - iv,  9, 11, 12, 17, 46, 53, 94, 112 et 116.
[18] Communiqué commun de la 11^e troïka ministérielle Afrique-UE, Addis-Abeba, 20-21 novembre 2008, voir:
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/08/341&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage=fr
[19] Rapport conjoint sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la stratégie conjointe Afrique-UE et de son premier plan d’action (2008-2010), 20-21 novembre, Addis-Abeba, Troïka ministérielle Afrique-UE, Addis-Abeba (20-21 novembre 2008). Voir:
http://www.africa-union.org/root/au/Conferences/2008/november/au_eu/final%20documents/2008%2011%2021%20Joint%20Progress%20Report%20Final%20clean.doc
[20] Commission européenne (2008). Mise en œuvre du Partenariat Afrique-UE. Directives pour les Groupes d’experts conjoints telles qu’approuvées par la troïka ministérielle Afrique-UE, 20-21 novembre 2008.
[21] Conseil de l’Union européenne (2008). Communiqué conjoint. 11^e réunion de la troïka ministérielle Afrique-UE. Addis-Abeba, 20-21 novembre 2008. 16189/08. Bruxelles, 20-21 novembre 2008
[22] Voir plus loin pour des informations complémentaires sur le rôle des OSC dans les GEC.
[23] www.africa-eu-partnership.org
[24] L’accès à l’intranet en question est exclusivement réservé aux représentants des GEC; il ne peut être consulté par le grand public.
[25] Déclaration commune Afrique-Europe sur le changement climatique (1^er décembre 2008); voir: http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1202_poznan_ue_afrique/Declaration_commune_Afrique_Europe_sur_le_changement_climatique_FR.pd
[26] Commission européenne et Commission de l’Union africaine (2008). Troïka ministérielle Afrique-UE. Rapport conjoint sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la stratégie conjointe Afrique-UE et de son premier plan d’action (2008-2010). Bruxelles, 21 novembre 2008.
[27] Commission européenne et Commission de l’Union africaine (2008). Réunion entre les collèges. Déclaration commune. Bruxelles, le 1^er octobre 2008.
[28] Commission des Communautés européennes (2008). Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen. Un an après Lisbonne: le partenariat Afrique-UE en action. SEC (2008) 2603. COM (2008) 617 final. Bruxelles, le 17 octobre 2008.
[29] Conseil de l’Union européenne (2008). Réunion ministérielle de la troïka UE-Afrique. Rapport conjoint sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du premier plan d’action (2008-2010) de la Stratégie commune Afrique-UE. 13121/08. Bruxelles, 16 septembre 2008 (2008).
[30] Pour des informations complémentaires concernant le réseau EARN, voir sur http://www.europafrica.org/earn
[31] Conseil de l’Union européenne (2008). Communiqué conjoint. 11^e réunion ministérielle de la troïka Afrique-UE. Addis-Abeba, 20-21 novembre 2008. 16189/08. Bruxelles, 20-21 novembre 2008.
[32] Première réunion d’experts UA-UE sur la mise en œuvre de la Stratégie conjointe Afrique-UE, Addis-Abeba (Éthiopie), 4 février 2008.
[33] La Commission de l’UE comprend 26 Directions générales. Chacune d’elles, dirigée par un Directeur général sous la responsabilité d’un Commissaire, gère un domaine spécifique d’action (le développement dans le cas de la DG DEV, par exemple).
[34] La DG RELEX collabore étroitement avec d’autres Directions générales telles que EuropeAid, la DG Développement, la DG Commerce et ECHO.
[35] Commission des Communautés européennes (2008). Communication des Commissaires Michel et Ferrero-Waldner: Suivi du sommet Afrique-UE de Lisbonne – Engager la Commission dans un partenariat de résultat. SEC (2008) 353 final. Bruxelles, le 19 mars 2008.
[36] L’Office de coopération EuropeAid de la Commission (AidCo) gère les programmes d’aide extérieure de l’UE et veille à l’apport d’une aide au développement partout dans le monde.
[37] Fréquemment appelé «Conseil des ministres», le Conseil est l’instance législative la plus importante de l’Union. Il conclut les traités internationaux négociés par la Commission. Les décisions sont prises à l’unanimité ou à la majorité qualifiée. Dans certains domaines d’action, les résolutions doivent être approuvées à l’unanimité. Autrement, les décisions sont prises à la majorité qualifiée.
[38] Conseil de l’Union européenne (2008). La Stratégie conjointe Afrique-UE et son premier Plan d’action (2008-2010). Décision du Groupe Antici Group. 8168/08. Bruxelles, le 8 avril 2008.
[39] Conseil de l’Union européenne: Réexamen des dispositions prises par le Conseil concernant les questions africaines. Bruxelles, 18 avril 2008.
[40] Comité des Représentants Permanents du Conseil. Les ambassadeurs des représentations permanentes auprès de l’UE (formant le COREPER II) et leurs suppléants/représentants (formant le COREPER I) se réunissent dans le cadre du COREPER en vue de préparer toutes les décisions du Conseil.
[41] Commission des Communautés européennes (2008). Communication des Commissaires Michel et Ferrero-Waldner: Suivi du sommet Afrique-UE de Lisbonne – Engager la Commission dans un partenariat de résultat. SEC (2008) 353 final. Bruxelles, le 19 mars 2008.
[42] Le rôle de chef de file peut, dans le cas de certains partenariats, être assumé par la Commission ou le Secrétariat général du Conseil.  Voir le tableau 3.
[43] République tchèque (premier semestre 2009), Hongrie (premier semestre 2011) et Pologne (second semestre 2011).
[44] Conseil de l’Union européenne (2008). Réunion ministérielle de la troïka Afrique-UE. Rapport conjoint sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du premier plan d’action (2008-2010) de la Stratégie commune Afrique-UE. 13121/08. Bruxelles, 16 septembre 2008.
[45] Conclusions opérationnelles de la 7^e réunion du Groupe de travail spécial UE-UA, qui a eu lieu les 17 et 18 avril 2008 au siège de la Commission de l’Union africaine à Addis-Abeba (Éthiopie).
[46] Conseil de l’Union européenne (2008). Réunion ministérielle de la troïka Afrique-UE. Rapport conjoint sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du premier plan d’action (2008-2010) de la Stratégie commune Afrique-UE. 13121/08. Bruxelles, 16 septembre 2008 (2008).
[47] Action commune du Conseil prorogeant le mandat du Représentant spécial de l’Union européenne auprès de l’Union africaine, 18 novembre 2008, voir: http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/08/st15/st15372.fr08.pdf.
[48] Étant à la fois le Représentant spécial de l’Union européenne et le Chef de la délégation de la Commission européenne auprès de l’UA à Addis-Abeba (Éthiopie), Koen Vervaeke a effectivement une « double casquette ».   
[49] Voir le schéma 1.
[50] Union africaine (2008). Consultations sur la mise en œuvre du premier plan d’action de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Département des Affaires économiques. Mai 2008.
[51] Union africaine (2008). Réunion consultative sur la mise en œuvre du premier plan d’action de la Stratégie conjointe Afrique-UE. Ouagadougou (Burkina Faso). 19-20 mars 2008.
[52] Le premier projet de liste des pays intéressés par les huit partenariats conduit à conclure à une mobilisation du Maroc à l’égard de la Stratégie conjointe Afrique-UE puisqu’il s’est inscrit dans la quasi-totalité d’entre eux.
[53] Union africaine (2008). Le Lesotho abrite la réunion consultative sur la mise en œuvre du premier plan d’action de la Stratégie conjointe Afrique-UE adoptée au sommet de Lisbonne. Addis-Abeba, 14 avril 2008.
[54] Voir le schéma 1 et le tableau 5.
[55] Conseil de l’Union européenne (2008). Réunion ministérielle de la troïka Afrique-UE. Rapport conjoint sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du premier plan d’action (2008-2010) de la Stratégie commune Afrique-UE. 13121/08. Bruxelles, 16 septembre 2008 (2008).
[56] Parlement européen (2009). Projet de rapport sur «Un an après Lisbonne: le partenariat Afrique-UE en action» (2008/2318(INI)). Commission du développement. Bruxelles, 14.1.2009.
[57] Parlement européen et Parlement panafricain (2008). On the role of PAP and EP in the Implementation and Monitoring of the Joint Africa-EU Strategy. 17.12.2008
http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200901/20090129ATT47516/20090129ATT47516EN.pdf
[58] Comité économique et social européen (2008). Avis exploratoire de la section spécialisée «Relations extérieures» sur la Stratégie UE-Afrique. REX/247. Bruxelles, 17 juillet 2008.
[59] Cette position a été vigoureusement exprimée par Marwick Khumalo, membre du Parlement panafricain, lors du séminaire de l’EARN organisé à Chatham House le 12 décembre 2008.
[60] Communautés européennes (2008). Le Partenariat stratégique Afrique-UE. Secrétariat général du Conseil de l’Union européenne.
[61] Commission européenne (2008). Points d’intervention des organisations de la société civile dans la mise en œuvre et le suivi de la Stratégie Afrique-UE.
[62] Union africaine (2008). Report of AU-CSO Consultation on the Implementation Phase of Africa-EU Strategic Partnership for Africa’s Development. Bamako, Mali. 3-5 mars 2008.
[63] Union africaine (2008). Report of AU-CSO Consultation on the Implementation Phase of Africa-EU Strategic Partnership for Africa’s Development. Bamako, Mali, 3-5 mars 2008.
[64] Composé de dix acteurs différents appartenant aux régions et domaines de compétences suivants: Afrique du Nord, Afrique australe, Afrique centrale, Afrique de l’Est, Afrique de l’Ouest, Jeunesse, Chercheurs (CODESRIA), Genre (FEMNET), ECOSOCC et Diaspora
[65] Ikome, F. (2008). The African Union’s ECOSOCC: an overview. Institute for Global Dialogue. Numéro 78 d’août 2008.
[66] Une correspondance étant établie avec les départements qui composent la Commission de l’UA: Paix et sécurité; Affaires politiques; Infrastructure et énergie; Affaires sociales et santé; Ressources humaines; Science et technologie; Commerce et industrie; Économie rurale et agriculture; Affaires économiques; Femmes, genre et développement;  et Questions horizontales.
 
[67] ECDPM (2008). Civil Society Involvement in the Implementation and Monitoring of the Joint Africa-EU Strategy and its Action Plan (2008-2010). 10 mars 2008. Rapport de l’ECDPM. Pays-Bas, Maastricht.
[68] Voir le tableau 5.
[69] Groupe de pilotage des OSC de l’UE (2008). Proposition sur la participation de la société civile à la mise en œuvre et au suivi de la Stratégie conjointe Afrique-UE.
[70] Communautés européennes (2008).Communication à la Commission des Commissaires Michel et Ferrero-Waldner: Suivi du sommet Afrique-UE de Lisbonne – Engager la Commission dans un partenariat de résultat. SEC (2008) 353 final. Bruxelles, le 19 mars 2008.
[71] Pour un aperçu des répercussions éventuelles du traité de Lisbonne sur les relations extérieures de l’UE, avec les pays en développement en particulier,  voir Koeb, E., «Une action extérieure de l’UE plus politique – Les implications du Traité de Lisbonne sur les relations entre l’UE et les pays en développement», (EnBref 21). Maastricht : ECDPM. 2008.
[72] Le premier sommet collectif des organisations économiques régionales au niveau des chefs d’État a été organisée en octobre (COMESA, CAO et SADC). L’UA assistait également à cette réunion. Pour le communiqué final, voir: http://www.tralac.org/cause_data/images/1694/FinalCommuniqueKampala_20081022.pdf.
[73] Les auteurs remercient Jonas Heirman (ECDPM) de son aide pour la préparation de ce tableau.