Référence bibliographique: ECDPM. 2008. La révision de 2010 et l’avenir de l’Accord de partenariat de Cotonou Rapport d’un séminaire informel tenu à Maastricht, le 4 juillet 2008 (Document de réflexion 85). Maastricht : ECDPM

La révision de 2010 et l’avenir de l’Accord de partenariat de Cotonou Rapport d’un séminaire informel tenu à Maastricht (PDF)


 
Table des matières

Sigles et acronymes
Remarque préliminaire
Introduction   
1      Améliorer le dialogue politique ACP-UE
2      Les implications d’une différenciation croissante au sein du groupe ACP
3      Améliorer l’efficacité de l'aide dans la coopération ACP-UE
4      Implications pour le cadre institutionnel ACP-UE
5      Prochaines étapes
Notes

Annexe A: Liste des participants au séminaire
Annexe B: Lectures complémentaires



Sigles et acronymes
 

ACP		Afrique, Caraïbe et Pacifique
AC		Accord de partenariat de Cotonou (entre l’UE et les ACP)
APE		Accord de partenariat économique
APP		Assemblée parlementaire paritaire
CE		Commission européenne
CEDEAO		Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest
CER		Communauté économique régionale
COMESA		Marché commun d’Afrique orientale et australe
FED		Fonds européen de développement
IEVP		Instrument européen de voisinage et de partenariat
MAEP		Mécanisme africain d’évaluation par les pairs
OMD		Objectifs du Millénaire pour le développement
ON		Ordonnateur national
OR		Ordonnateur régional
PIN		Programme indicatif national
PIR		Programme indicatif régional
UA		Union africaine
UE		Union européenne

 
 
Remarque préliminaire
 
Le présent rapport a été compilé à l’ECDPM par Innocent Ejolu, Nicolas Mombrial, Niels Keijzer, Veronika Tywuschick, Michael Kalilu, Paul Engel et Geert Laporte et édité par James Mackie, sur la base des discussions tenues lors du séminaire organisé le 4 juillet 2008 à Maastricht.
 
Sauf indication contraire, toutes les références faites à l’Accord de partenariat de Cotonou (AC) entre l’UE et les ACP se rapportent à la version révisée approuvée à Luxembourg en juin 2005 (Office des Publications officielles de la CE, Luxembourg 2007 ISBN: 978-92-79-07071-6) et à ses annexes. Chaque fois que possible, nous nous référons à un article ou à une annexe précise dudit Accord. 
 
 

Introduction
 
L’Accord de partenariat UE-ACP a été signé en 2000 à Cotonou, au Bénin pour une durée de 20 ans. Ses dispositions prévoient la possibilité d’un réexamen et d’une révision tous les 5 ans. Le premier réexamen a eu lieu en 2005 et a donné lieu à des révisions s’agissant – notamment – des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), de la gestion du Fonds européen de développement (FED), de la paix et de la sécurité et du dialogue politique. D’après le calendrier prévu dans l’Accord, chacune des parties est tenue de notifier à l’autre partie, au plus tard pour la fin du mois de février 2009, les dispositions dont elle demande la révision en 2010. Le milieu de l’année 2008 apparaît donc comme le bon moment pour amorcer une réflexion sur les différents points qui pourraient faire l’objet d’un réexamen.
 
Le processus de réexamen qui alimentera la deuxième révision de 2010 offre évidemment l’occasion à l’Union européenne (UE) et aux pays du Groupe ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) d’adapter l’Accord en fonction des évolutions récemment intervenues dans les relations internationales et dans les relations ACP-UE. Il se fait en outre qu’on arrive à la révision à mi-parcours de l’AC et qu’à l’orée de sa deuxième décennie, les parties voudront préciser ce que seront leurs relations au terme de l’Accord, en 2020.
 
Les deux parties ont engagé les travaux préparatoires de ce deuxième réexamen début 2008. La Commission européenne a mis en place une Task Force interservices. Elle discutera avec les États membres de l’UE de son mandat de négociation provisoire au quatrième trimestre 2008. De leur côté, les ACP ont repris leur réflexion interne sur la révision et demandé au groupe des Ambassadeurs d’en être le chef de file. Les mandats de négociation seront finalisés début 2009. La révision officielle fera ensuite l’objet de négociations entre les ACP-UE de mars 2009 à janvier-février 2010.
 
En tant que fondation indépendante spécialisée dans les relations ACP-UE, l’ECDPM a été sollicité par diverses parties prenantes afin de faciliter un débat informel sur le processus de discussion avant le début des négociations officielles. En réponse à cette demande, le Centre a organisé un séminaire informel le 4 juillet 2008, à Maastricht, afin de susciter un débat sur la prochaine révision et sur ses éventuelles implications pour l’avenir de la coopération ACP-UE. Un petit nombre de personnes ont pris part à cette rencontre, dont des Ambassadeurs de différentes sous-régions ACP, des représentants du Secrétariat ACP, de la Mission permanente de l’UA auprès de l’UE, quelques représentants d’États membres de l’UE, de même que quelques membres du conseil d’administration et du personnel de l’ECDPM.
 
Ces dernières années, les relations ACP-UE ont dû faire face à un certain nombre de défis externes et internes, parmi lesquels l’intégration régionale et les négociations des Accords de partenariat économique (APE), l’émergence de l’Union africaine, l’élargissement et la diversité croissante de l’UE, les changements institutionnels proposés par le Traité de Lisbonne, etc. Autant de défis qui ont suscité des réactions contrastées au sein du groupe ACP, conduisant certains observateurs à s’interroger sur sa pertinence à long terme. Persuadés de l’importance de cette question, les ACP se sont également lancés dans un réexamen de l’Accord de Georgetown[1], et donc de l’avenir du groupe proprement dit. Le réexamen de Cotonou et l’avenir des ACP, bien que corrélés, restent néanmoins distincts et doivent être traités séparément. Certains analystes estiment par ailleurs qu’il y a un certain désenchantement des ACP vis-à-vis de Cotonou, faisant valoir que pour la première fois dans l’histoire, la ratification des changements de l’AC (fruit du réexamen de 2005) a pris plus de temps aux ACP qu’à l’UE. Il est indubitable en effet que les négociations des APE ont suscité une forte agitation qui s’est surtout vue lors du Sommet UE-Afrique de décembre 2007. Le prochain réexamen de l’AC devrait par conséquent être l’occasion de s’atteler à certains de ces défis pour que les régions et États ACP puissent tirer pleinement parti de l’AC.
 
Comme il s’agit d’un accord très complexe et très ambitieux, plusieurs acteurs clés jugent essentiel de ne pas limiter le processus de réexamen à la négociation d’un texte écrit, mais de le conjuguer à un débat ouvert et constructif visant à améliorer l’opérationnalisation et la mise en œuvre effective de l’AC actuel.
 
Ce rapport expose les principales conclusions des discussions tenues le 4 juillet et les regroupe pour ce faire en cinq chapitres :
 

1.      Améliorer le dialogue politique ACP-UE
2.      Les implications d’une différenciation croissante du groupe ACP
3.      Améliorer l’efficacité de l'aide ACP-UE
4.      Implications pour le cadre institutionnel ACP-UE
5.      Prochaines étapes

 
 

1       Améliorer le dialogue politique ACP-UE
 
 
1.1        Contexte de la discussion
 
Élément clé de l’Accord de partenariat de Cotonou, le dialogue politique a été considérablement renforcé lors de la révision de 2005. Les Articles 8 et 96 qui traitent du « dialogue politique », des « éléments essentiels » et de la « procédure de consultation et mesures appropriées concernant les droits de l’homme, les principes démocratiques et l’État de droit » sont deux dispositions vitales de l’AC autour desquelles le débat se poursuit. Comme les changements apportés à l’AC par la révision de 2005 n’ont été ratifiés que tout récemment, on ignore encore si, en pratique, cette révision a été suffisamment loin dans l’appui fourni par l’Article 8 à des dispositifs facilitant le renforcement de l’engagement ACP-UE au travers du dialogue politique. Les États ACP tiennent notamment à ce que toutes les possibilités de dialogue prévues à l’Article 8 soient pleinement exploitées avant d’engager l’artillerie lourde de l’Article 96. Il faudra néanmoins encore attendre quelques mois, le temps d’appliquer la disposition révisée, pour savoir si le réexamen de 2005 a effectivement renforcé ce principe. D’autres articles du chapitre de l’AC consacré à la dimension politique (Partie 1, Titre II) touchent aussi à des aspects qui fondent en grande partie le dialogue politique ACP-UE. Ainsi l’Article 11, relatif aux politiques en faveur de la paix, à la prévention et à la résolution des conflits jette les bases de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique tandis que l’Article 13, relatif aux migrations, couvre un domaine qui fait l’objet d’un intense dialogue entre les ACP et l’UE. L’un comme l’autre devraient fournir matière à de nouveaux engagements entre les deux parties.
 
Les participants ont discuté de l’avenir du dialogue politique ACP-UE en fonction des perspectives suivantes et des articles de l’AC y afférents :
 

(i)      Améliorer l’efficacité du dialogue du point de vue des modalités des prises de décision conjointes (Article 8) et plus particulièrement du point de vue des consultations à mener sur les éléments essentiels (Article 96) ;
(ii)    Faire mieux entendre la voix des ACP par rapport aux approches suivies par la CE en matière de bonne gestion des affaires publiques, autrement dit, la « gouvernance » (Article 9) ;
(iii)   Améliorer le traitement apporté aux problèmes de paix et de conflit, sachant qu’il conviendra de créer des mécanismes propices à la consolidation de l’État et à la prévention des conflits (Article 11) ;
(iv)  Donner de nouvelles orientations aux approches suivies en matière de migration en passant à des mesures qui soulignent et saisissent les opportunités offertes par la migration en tant qu’instrument de développement (Article 13).

 
 
1.2        Un véritable dialogue politique
 
 
1.2.1        Comment améliorer le dialogue politique et, en particulier, comment éviter le recours aux sanctions ?
 
Beaucoup estiment encore manquer de recul par rapport à la mise en œuvre des Articles 8 et 96. Cela tient sans doute à plusieurs facteurs. Premièrement, la dernière version en date de l’AC, celle qui contient les changements apportés en 2005 aux modalités d’application des Articles 8 et 96, n’a été ratifiée que tout récemment, en juillet 2008 ; ces nouvelles dispositions n’ont donc pas encore pu être testées officiellement, même si quelques acteurs se sont déjà employés à agir dans l’esprit du réexamen de 2005. Deuxièmement, on manque d’informations fiables sur l’application de l’Article 8 : celui-ci diffère en effet de l’Article 96 en ce qu’il ne suppose pas d’implication immédiate du Secrétariat ACP lorsqu’on l’invoque. Le Secrétariat n’a donc pas de vue d’ensemble de l’usage de l’Article 8 ; pas plus que la Commission, que rien n’oblige officiellement à compiler des informations à ce sujet, bien qu’elle en ait recueilli certaines dans le cadre de son « Initiative gouvernance ». Troisièmement, il semblerait qu’aucune recherche indépendante n’ait été menée jusqu’ici sur l’usage de l’Article 8. D’où cette impression d’une application médiocre des Articles 8 et 96 parmi les parties prenantes ACP. Ces dernières s’inquiètent en outre d’une tendance à invoquer l’Article 96 avant d’avoir épuisé toute les possibilités offertes par l’Article 8 et donc d’un recours trop rapide aux sanctions, y compris lorsque chacun s’accorde à penser qu’elles sont inefficaces et certainement pas la solution idéale.
 
La meilleure application de l’Article 8 sera donc une épreuve de vérité pour l’AC, tout l’enjeu consistant à mieux exploiter les canaux existants, voire à en créer de nouveaux, pour arriver à un engagement plus efficace, moins bridé par des interactions formelles. Le Conseil des Ministres conjoint ACP-UE, en tant que forum de dialogue politique, ne se réunit qu’une fois par an, c.-à-d. trop peu souvent ; il faut donc trouver des mécanismes de consultation plus souples tels que la Troïka pour arriver à un dialogue politique huilé et efficace entre les ACP et l’UE. Il s’agit aussi de favoriser le dialogue intra-ACP, car il peut étayer une approche plus pragmatique de l’application de l’Article 8.
 
 
1.2.2        A-t-on bien appréhendé tout le potentiel de l’Article 8 ?
 
La bonne compréhension de l’Article 8 est un souci majeur. Que le dialogue politique soit au cœur du partenariat apparaît comme une certitude, que n’atteste toutefois pas l’utilisation mièvre de cet article. Peu de pays africains ont invoqué l’Article 8 et initié un dialogue, par exemple (il faut peut-être y voir le fait que ces pays ont besoin d’un cadre plus propice à l’amorce d’un dialogue politique). Le problème ne se situe pas tant au niveau du texte officiel que de la nécessité d’une meilleure compréhension et prise de conscience de l’apport essentiel de l’Article 8 à la mise en place d’un processus de dialogue politique fort, crédible et efficace entre les ACP et l’UE. C’est dans cet esprit qu’en 2002, le Secrétariat ACP a élaboré une série de lignes directrices sur l’utilisation de l’Article 8, qui ont même été entérinées par le Conseil conjoint des ministres ACP-UE ; rien n’indique cependant que ces orientations soient suivies ni même que les acteurs en aient connaissance. Il n’y aura d’ailleurs ni prise de conscience accrue ni compréhension commune de l’Article 8 tant que des divergences subsisteront sur la question de savoir si le texte de l’article est suffisamment souple pour inciter les pays ACP à initier un dialogue politique. 
 
 
1.2.3        Sous quelle forme devrait-on engager ce dialogue politique pour arriver au meilleur résultat ?
 
Il s’agit aussi de se demander quel serait le format idéal pour instaurer ce dialogue politique entre les ACP et l’UE. Pour un pays ACP, inviter tous les États membres de l’UE et les diplomates accrédités relève sans doute de la gageure tandis qu’un dialogue en tête à tête avec la Présidence de l’UE ou avec la Délégation de la CE sera sans doute une voie plus accessible et moins prenante. Le dialogue politique au plan régional avec les groupes d’États ACP partenaires de l’UE ouvre des perspectives supplémentaires intéressantes, à condition de se demander si oui ou non la formulation de l’Article 8 pourrait être améliorée afin de favoriser un dialogue régional sur des questions pertinentes. On assiste aussi dans le chef des États caribéens à l’émergence d’une autre préoccupation concernant l’évolution des relations entre l’UE et l’UA. Il leur apparaît que certaines décisions prises dans le cadre d’une initiative de continent à continent, entre l’Afrique « au sens large » (c’est-à-dire l’ensemble de l’Afrique) et l’Europe, risque d’avoir des implications pour d’autres régions du groupe ACP. De quelle manière le processus de révision de l’AC peut-il garantir la pleine et entière participation des États caraïbes et du Pacifique à des débats qui évoluent rapidement ?
 
 
1.2.4        Quelles mesures volontaristes les membres ACP peuvent-ils prendre pour impulser le dialogue politique ?
 
On a déjà pointé du doigt le déséquilibre qui existe dans l’orientation du dialogue politique actuel entre l’UE et les ACP, ces derniers tenant à axer davantage le débat sur le développement par opposition à une fréquente tendance à surpolitiser les dossiers. Si les États membres ont été moins enclins à prendre des mesures volontaristes pour impulser le dialogue politique, c’est notamment parce qu’ils ont le sentiment que l’UE recourt essentiellement à l’Article 8 pour soulever des points critiques et politiques se rapportant aux droits humains, aux principes démocratiques, à l’État de droit et à la sécurité. La surpolitisation de la relation a été une erreur ; il y a lieu de remettre la politique de développement au cœur du dialogue. Mais il faut pour cela de la volonté politique et aussi que les pays ACP prennent davantage d’assurance et les devants dans un dialogue qui touche, certes, à des questions politiques, mais aussi à d’autres questions de nature plus développementale.
 
 
1.2.5        Comment instiller une dynamique à partir de petites, mais réelles avancées dans l’Article 8 ?
 
Il ne faudrait pas non plus verser dans le pessimisme total. Les ACP et l’UE entretiennent un dialogue politique sur divers dossiers, avec des résultats positifs. Il y a là une base à partir de laquelle on peut instiller une dynamique de dialogue politique efficace entre les deux parties. Dans les consultations entre l’Afrique de l’Ouest et l’UE, on a cité en exemple le dialogue politique sur la traite des êtres humains, dans le cadre plus large du débat sur les migrations, l’Afrique de l’Ouest étant la plaque tournante de ce trafic. Ce dialogue politique, qui existe dans une large mesure grâce aux opportunités offertes par l’AC, donne de nombreux résultats positifs qui prouvent que l’Article 8 peut fonctionner, à condition d’être pleinement exploité.
 
La révision de l’AC devrait notamment se donner pour principe de chercher à instaurer un dialogue pragmatique, porteur de résultats. Elle devrait par ailleurs postuler que le choix du niveau auquel seront menées les consultations dépendra de la nature du problème considéré et déterminera le processus de réexamen. Le dialogue doit se décliner sur plusieurs niveaux. Déterminer le niveau le plus adéquat pour aborder chaque question de développement sera l’un des grands défis du réexamen de l’AC. Beaucoup préconisent le passage à un dialogue politique plus systématique, mais souple, de groupe à groupe, plutôt que la configuration actuelle où chaque État ACP rencontre le « bloc » UE.
 
Au fond, beaucoup pensent que l’application des dispositions de l’AC en matière de dialogue politique n’a été ni aussi large ni aussi efficace qu’elle aurait pu l’être et que le problème tient sans doute autant à un manque de volonté politique qu’à l’inadéquation des dispositions. À cela s’ajoute le manque d’information systématique sur le nombre et les motifs de recours à l’Article 8. Les changements apportés dans ce domaine par le réexamen de 2005, s’agissant en particulier du lien entre les Articles 8 et 96, n’ont en outre pas encore eu le temps de sortir leurs effets vu la lenteur de la ratification. En dépit des inquiétudes manifestes et constantes suscitées par l’adéquation du dialogue politique dans les relations ACP-UE, une révision du texte de l’Accord n’apparaît par conséquent pas comme le meilleur moyen de résoudre les problèmes en suspens.


1.3        Approches de la bonne gestion des affaires publiques
 
La question de la bonne gestion des affaires publiques est bien plus prégnante dans les relations ACP-UE qu’elle ne l’était à l’époque où a été rédigé l’AC. Il ne serait sans doute pas inutile de revoir la définition de la bonne gestion des affaires publiques de l’Article 9 à la lumière de l’expérience acquise par les deux parties. Pour l’heure, cette définition est relativement spécifique[2] et pourrait être plus utile si, par une généralisation de sa formulation, elle devenait le cadre permettant de créer les conditions favorables à un renforcement de la bonne gestion des affaires publiques, et en particulier d’une bonne gestion des affaires publiques propice à l’appropriation. On sait par exemple que « l’Initiative gouvernance » menée par la CE au cours de ces dernières années affiche un bilan relativement négatif parce que les ACP l’ont trop ressentie comme une démarcher imposée par la Commission européenne, pas toujours adaptée à leur conjoncture locale et n’ayant pas fait l’objet d’un dialogue suffisant avec eux. 
 
Les participants au séminaire ont par ailleurs noté que la bonne gestion des affaires publiques s’érigeait désormais en problématique de la relation ACP-UE en soi et qu’il faudrait revoir les mécanismes de prise de décision de sorte à les rendre plus transparents et ainsi renforcer le partenariat. L’UE agit de manière de plus en plus dirigiste et unilatérale au point que certains milieux doutent de la subsistance même d’un partenariat sur le terrain. Pour rendre ce partenariat plus tangible et plus porteur de sens, il convient donc de se demander s’il s’agit tout simplement d’élargir le concept ou de le revoir plus fondamentalement. L’apport d’un suivi adéquat participe aussi de la bonne gestion de la mise en œuvre de l’AC : l’utilité des documents de stratégie par pays ou par région paraît avérée, mais il reste, quant à leur exploitation maximale, des inquiétudes sur lesquelles le réexamen de l’AC pourrait se pencher.
 
 
1.4        Consolidation de la paix et résolution des conflits
 
Le réexamen de 2005 a apporté de nombreux changements à l’Article 11 en y ajoutant surtout de nouvelles dispositions relatives à la sécurité (lutte contre le terrorisme et les armes de destruction massive). Il paraît inutile et prématuré de reconsidérer ces dispositions.
 
Par ailleurs et comme nous l’avons déjà dit précédemment, l’Article 11, depuis la création de l’AC, a sous-tendu nombre d’activités de coopération entre les ACP et l’UE, surtout au niveau de l’affectation de fonds FED à la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique au travers des autorités régionales et continentales africaines. Dans l’ensemble, les efforts ont davantage porté sur la gestion des crises que sur la prévention des conflits, ce qui est compréhensible, mais pas forcément la priorité idéale. C’est un sujet qui mériterait de figurer à l’ordre du jour du réexamen de l’AC en vue de renforcer l’Article 11 pour qu’il mette davantage l’accent sur l’importance de la prévention des conflits et cherche à réorienter les actions dans ce domaine de manière à établir un lien et à se focaliser plus directement sur le développement.
 
 
1.5        Migration et développement
 
Intitulé « Migrations », l’Article 13 porte essentiellement sur le contrôle et la gestion des flux migratoires et des droits des migrants ; il ne fait qu’effleurer le lien entre migration et développement. Tant dans les ACP que dans l’UE, un consensus se dégage néanmoins autour de la nécessité de faire de la migration et du développement le principe moteur de la gestion des flux migratoires entre les deux régions. On reflèterait mieux l’actuel débat entre les parties signataires de l’AC et on montrerait l’importance de la migration comme instrument de développement et comme principe sous-jacent de l’Article13 en renommant ce dernier « Migration et développement » et en veillant à ce que ses dispositions coïncident avec ce nouveau titre. L’article ne parle pas par exemple des sommes renvoyées au pays par les travailleurs immigrés, pas plus que du rôle de la diaspora dans le développement ; autant de points qui pourraient être facilement ajoutés.
 
La migration intra-ACP est également une question vitale car, dans la plupart des États ACP, l’essentiel des flux migratoires est intra-régional plutôt qu’à destination ou en provenance de l’Europe. Bien que la migration soit un sujet qui concerne l’ensemble des ACP, elle se décline néanmoins en problématiques régionales spécifiques et on ignore encore précisément quelles grandes préoccupations pourraient fédérer le groupe ACP. Dans la perspective du réexamen de l’AC, il conviendrait de tirer les choses au clair, sinon la migration risque d’être abordée un peu plus encore du point de vue de l’UE, au détriment du point de vue ACP. 
 
 
1.6        Recommandations
 
Somme toute, dans la perspective du réexamen de l’AC de 2010, les principaux problèmes liés à l’Article 8 ne nécessitent pas l’apport d’améliorations au texte ; c’est en revanche le cas pour d’autres parties du chapitre consacré à la Dimension politique (Partie I, Titre II). Ainsi l’Article 9, qui définit ce qu’on entend par bonne gestion des affaires publiques, pourrait-il être révisé à la lumière de l’expérience acquise. De même à l’Article 11, où l’on pourrait s’attacher à mettre davantage l’accent sur la prévention des conflits et sur la consolidation de paix dans la mesure où la gestion des crises a accaparé la plupart des activités menées jusqu’ici au titre de cet article et où les changements apportés lors de la révision de 2005 ont fortement insisté sur les questions de sécurité. Dans le même ordre d’idée, on pourrait revoir l’Article 13 pour qu’il corresponde mieux au consensus et à la pratique actuels de la coopération ACP-UE en matière de migration, éventuellement en lui donnant pour nouveau titre « Migration et développement » afin de souligner l’importance de ce concept.
 
De manière générale, on peut s’interroger sur l’application des dispositions de l’AC en matière de dialogue politique. Trop peu d’informations systématiques sont disponibles à ce sujet et hormis quelques exemples manifestement positifs, les activités semblent menées en ordre dispersé et hétérogène. Les États ACP sont apparemment les plus réticents à amorcer un dialogue, sans doute parce que le dialogue politique au titre l’AC véhicule une image trop politisée et ne s’intéresse pas suffisamment aux problèmes de développement et aux débats politiques. Les États ACP préfèrent dès lors éviter un dialogue qui ne sert qu’à leur imposer le point de vue politique de l’UE. Ils ont également le sentiment que la gouvernance des relations ACP-UE proprement dites devient par trop opaque et inégale. Bref, un dialogue politique sérieux et équilibré est plus que jamais nécessaire pour mettre l’Accord en œuvre.  Une révision du texte de l’AC permettra-t-elle d’y arriver ? On peut en douter. Au fond, il s’agit sans doute essentiellement d’une question de volonté politique, d’auto-évaluation honnête et de respect pour le point de vue de l’autre.
 
 



 
 
 
 
2       Les implications d’une différenciation croissante au sein du groupe ACP
 
 
2.1        Introduction
 
Ces dernières années, divers processus ont renforcé les niveaux régionaux au sein des ACP, entraînant du même coup une différenciation croissante entre les besoins de chaque région et dans leur logique respective de coopération avec l’UE, sans toutefois remettre en cause la logique de la coopération ACP-UE dans son ensemble. La montée en puissance de l’Union africaine comme partenaire de l’UE, surtout sur les questions de paix et de sécurité, la multiplication des activités menées par l’UE avec divers organismes régionaux comme la COMESA ou la CEDEAO, les négociations d’APE avec six régions différentes et la décision de la CE d’adopter de stratégies régionales spécifiques vis-à-vis de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique sont autant de facteurs qui participent de cette différenciation. Pour cadrer leur coopération, l’Afrique et l’UE sont allées jusqu’à adopter une stratégie conjointe qui surmonte le découpage traditionnelle-ment établi par l’UE entre l’Afrique du Nord et l’Afrique subsaharienne dans ses relations extérieures. Des courants mondiaux d’égale ampleur et d’autres acteurs régionaux ont également contribué à attirer les ACP et l’UE sur des terrains qu’ils n’avaient pas envisagés au moment de la signature de Cotonou. Autant de nouveaux défis qui alimen-teront également la réflexion interne engagée par le groupe ACP au sujet de son avenir.
 
Le but de cette session était donc de réfléchir aux effets que l’évolution des relations internationales pouvait avoir sur les relations ACP-UE, en termes d’obstacles et de changements et ce, à partir d’une série de questions :
 

• La cohérence et l’efficacité de l’AC seraient-elles renforcées si l’on essayait de mettre le texte en concordance avec l’évolution de ces relations ou risquerait-on, au contraire, par une reconnaissance trop explicite de la différenciation, d’affaiblir l’ensemble de la construction ACP-UE ? 
• Quels sont les sujets fédérateurs et porteurs de valeur ajoutée pour les ACP ? Les ACP devraient-ils davantage se concentrer sur ces sujets et en faire les pôles d’intérêt communs du groupe ?
• Quel serait le schéma idéal de complémentarité et de répartition des rôles entre les ACP et d’autres nouveaux acteurs (les Communautés économiques régionales, par exemple, ou l’Union africaine) ?
• Comment refléter au mieux l’espace qu’occupe de plus en plus l’UA : en matière de coopération pour la paix et la sécurité, d’utilisation de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique et comme partenaire pour les dossiers globaux ?
• Quelles tâches et domaines vaut-il mieux laisser au niveau régional ? Avec quelles implications institutionnelles ?
• Les CER ont-ils un rôle à jouer face aux défis actuels : agriculture, développement du secteur privé, migration… ?
• Dans quels domaines un appel du groupe ACP à plus de cohérence des politiques européennes au service du développement serait-il utile ? Quel inventaire ou bilan peut-on tirer de l’utilisation faite de l’Article 12[3] relatif à la cohérence des politiques de la CE et de leur impact sur l’AC ?
  

2.2        Valeur ajoutée du groupe ACP et tendance à la régionalisation
 
Selon les participants, le principal intérêt et la principale valeur ajoutée du groupe ACP ont toujours été de conférer à ses membres un pouvoir politique et de négociation qui leur permettait de faire valoir leur position et de négocier en bloc dans les enceintes internationales. Les négociations commerciales et les négociations portant sur les règles d’origine en particulier prouvent à merveille qu’il vaut mieux traiter ces sujets au niveau tous ACP. Les pays ACP continuent de partager de nombreuses préoccupations communes du fait qu’ils sont tous des pays en développement, et donc s’emploient à trouver la voie d’un développement durable, et qu’ils sont guidés par des principes communs (la démocratie, par exemple). Beaucoup d’entre eux partagent une longue histoire commune de relations privilégiées avec certains pays d’Europe et, partant, pas mal de valeurs culturelles et sociales, systèmes et autres liens économiques. Ils partagent enfin une même expérience de travail avec le FED comme instrument de financement sans oublier une tradition de pratiques administratives, financières et de gestion qui s’est ébauchée au fil des ans en collaboration avec la Communauté européenne.
 
Certains participants ont estimé que le pouvoir de négociation du groupe ACP s’était renforcé au fil du temps parce que les ACP avaient appris à négocier ensemble, surtout vis-à-vis de l’UE ; d’autres participants ont fait remarquer que le poids politique d’un groupe totalisant actuellement 79 pays était, certes, porteur de valeur ajoutée, mais qu’en pratique, l’usage qui était fait de ce pouvoir de négociation potentiel était affecté par l’érosion des sujets fédérateurs. Un travail de réflexion a récemment été engagé parmi les ACP afin de mieux cerner ces sujets fédérateurs, ce qui a permis de repérer plusieurs grands pôles d’intérêt commun parmi lesquels la coopération au développement, la culture, la migration, la protection de l’environnement et le changement climatique. Il existe par ailleurs des sous-groupes de pays qui, au sein du groupe ACP, transcendent les régions continentales. C’est notamment le cas du groupe des petits États insulaires en développement, qui se fédère autour d’expériences et de préoccupations spécifiques.
 
Les participants se sont demandés si l’on ne ferait pas mieux d’aborder ces sujets au niveau régional ou continental (à travers l’UA pour l’Afrique, par exemple). La stratégie conjointe UE-Afrique adoptée lors du Sommet de Lisbonne en décembre 2007 a marqué un tournant dans le débat sur la pertinence du partenariat de Cotonou et de la coopération ACP-UE. Il est évident qu’un dialogue de continent à continent, entre l’UE et l’Afrique dans son ensemble, peut conduire à un partenariat politique renforcé. Depuis la stratégie conjointe UE-Afrique, certains semblent s’apercevoir que l’UA pourrait être mieux placée que les ACP pour desservir les intérêts africains, surtout en matière de paix, de sécurité et de migration. Pour que l’UA puisse devenir un puissant partenaire politique de l’UE, l’engagement politique doit néanmoins s’accompagner d’investissements lourds dans le renforcement des capacités. D’importants moyens financiers doivent encore être mobilisés au profit de la stratégie conjointe UE-Afrique si l’on veut éviter qu’elle ne soit un « document stratégique » de plus. Ces évolutions dans le partenariat entre l’UE et l’Afrique peuvent avoir des répercussions importantes pour les Caraïbes et le Pacifique, qui devraient amorcer leur propre réflexion stratégique autour des voies et moyens de pérenniser et de renforcer leur relation privilégiée avec l’UE après 2020.
 
L’UE envisage la possibilité de créer une enveloppe spéciale pour les relations avec l’UA et les activités panafricaines. Les fonds alloués à cette enveloppe seraient probablement prélevés sur l’enveloppe intra-ACP du FED et, pour l’heure, on ignore encore si d’autres fonds pourraient ou non provenir de l’Instrument européen de voisinage et de partenariat.  Normalement, les pays nord-africains ne peuvent bénéficier de fonds FED via l’UA sauf si des fonds proviennent également de l’IEVP. Les participants ont clairement souhaité aller plus loin dans le repérage et la mise en œuvre optimale des complémentarités et des synergies entre l’UA et les ACP, y compris lors d’événements où les deux organisations rencontrent l’UE dans un cadre plus formel.
 
L’idée d’aborder certains sujets de développement au niveau régional paraît sensée en termes opérationnels; loin de résonner comme une démarche imposée par l’UE, elle correspond en outre à des intentions et à des politiques bien ancrées dans la pratique des ACP. Une négociation des APE au niveau régional plutôt qu’au niveau tous ACP est parfaitement sensée, par exemple, dans la mesure où les structures commerciales diffèrent d’une région ACP à l’autre. La coopération régionale peut renforcer les ACP en tant que groupe, et n’implique pas forcément que les actions soient prises uniquement au niveau régional. Certains veulent même pousser cette logique un peu plus loin en proposant un scénario sur le plus long terme où Cotonou ne serait plus un accord entre 106 (79+27) nations mais un accord de coopération entre quatre groupes régionaux : l’Afrique, les Caraïbes, le Pacifique et l’Europe. Cela permettrait de renforcer l’intégration régionale, aux régions de prendre part au dialogue politique via leurs organismes régionaux, et peut-être de déboucher sur une relation plus simple et plus dynamique.
 
 

2.3        Conséquences pour les ACP des changements dans l’Union européenne
 
Le changement de nature et de conformation de l’Union européenne est un autre facteur qui conditionne l’avenir des relations ACP-UE. Les participants ont rappelé que les États membres qui ont adhéré à l’UE en 2004 n’ont aucune tradition de coopération avec les ACP.  Les programmes de coopération au développement qu’ils sont en train de mettre en place ont donc un axe géographique différent qui correspond aux intérêts et aux liens extérieurs de leurs gouvernements et de leurs populations. C’est une réalité de l’évolution historique de l’UE qui ne peut être remise en cause. Sur le plan institutionnel aussi, l’UE s’emploie à modifier les mécanismes qui régissent ses relations extérieures ; bien que le Traité de Lisbonne ne soit pas ratifié pour l’instant, certains des changements proposés devraient revenir sur la table et influencer durablement la situation des ACP. Au même titre que les processus de régionalisation, cette évolution de l’UE devrait par conséquent conditionner, dans une large mesure, la nature même de la coopération ACP-UE d’ici 2020.
 
Les participants ont estimé que ces changements ne seraient pas non plus sans conséquences pour l’Accord de Georgetown et que les ACP seraient amenés à se demander s’il était plus avantageux pour eux de maintenir l’unité du groupe ou de se tourner ver un modèle de différenciation régionale. Ils devront se pencher sur cette question dans le cadre de leur réflexion interne autour de l’Accord de Georgetown. Il va de soi que le réexamen de Cotonou devra tenir compte des stratégies régionales CE/UE existantes ; les participants ont néanmoins rappelé que les Articles 28 et 29 de l’AC portant sur l’intégration régionale fournissaient déjà une base solide dans ce domaine. Plus fondamentalement, il n’en reste pas moins que c’est aux seuls États ACP qu’il appartient de décider du maintien ou non de leur groupe : l’UE n’a ni à s’ingérer dans cette affaire ni à s’en servir pour faire oublier qu’elle n’avance pas sur ces questions par manque de volonté politique.  
 
 
2.4        Cohérence des politiques au service du développement
 
S’agissant enfin de l’Article 12, qui traite de la cohérence des politiques au service du développement, les participants ont estimé que le texte de l’Accord convenait parfaitement dans sa forme actuelle et ne nécessitait aucune révision. Il conviendrait en revanche que les ACP utilisent cet article de manière plus volontariste pour interpeller l’UE et la cohérence de ses politiques, car on ne dispose d’aucun élément prouvant qu’il a été invoqué par les membres ACP. Il conviendrait sans doute aussi de veiller à ce que le groupe ACP dans son ensemble soit associé à ce débat probablement appelé à influencer la politique européenne. Au travers de cet exemple, on voit bien qu’un pays ACP ne fait pas forcément le poids devant l’UE lorsqu’il agit seul, mais qu’il en va autrement lorsqu’il fait partie d’un bloc.
 
 
2.5        Recommandations
 
La discussion a clairement montré que la différenciation accrue entre les régions ACP d’une part, et les changements dans les relations entre l’UE et les différentes régions ACP d’autre part, étaient des facteurs clés du contexte dans lequel va s’inscrire le réexamen de 2010. Les ACP pourraient évidemment réactualiser leur discours par rapport à certains dossiers (les APE, l’intégration régionale, le rôle des régions dans le dialogue politique, l’éventuelle enveloppe de financement des fonds régionaux), mais l’enjeu se situe en vérité au niveau de la mise en œuvre et de la concrétisation de la vision du partenariat. Le fait que l’article relatif à la cohérence des politiques (Article 12) ait été relativement peu utilisé jusqu’ici montre qu’en ce domaine, la formulation de l’AC n’est pas un facteur d’inhibition mais que les ACP pourraient tirer un meilleur parti de l’Accord en se montrant plus volontaristes.
 
À l’issue du réexamen interne de la valeur ajoutée et des pôles d’intérêts communs du groupe, les ACP disposeront assurément d’une bonne base pour aborder la révision de 2010. Les États africains seraient en outre bien inspirés d’accorder leurs violons sur les complémentarités, les synergies et la division des tâches qu’ils voudraient avoir entre les ACP et l’UA, ne fût-ce que pour mettre leurs collègues des Caraïbes et du Pacifique en situation de définir leurs propres priorités.
 
Les États membres ne sont toutefois pas les seuls acteurs de ce débat. Il convient donc d’accorder un espace aussi important aux autres intervenants que sont les CER, la société civile, les ONG et les parlements nationaux qui, nonobstant des mentions précises dans le texte (à l’Article 6 pour la société civile, par exemple), ne sont pas associés systématiquement aux discussions dans la pratique.

 

 
3       Améliorer l’efficacité de l'aide dans la coopération ACP-UE
 
 
3.1        Introduction
 
La signature de l’AC en 2000 a marqué un changement radical dans la coopération au développement ACP-UE en abandonnant les « droits à une aide » (des aides allouées à chaque pays quelles que soient ses performances) au profit d’un « partenariat basé sur la performance » et conditionné par l’évaluation d’obligations fixées de commun accord. L’Article 4 de l’Accord précise d’emblée qu’à cet égard « les États ACP déterminent, en toute souveraineté, les principes et stratégies de développement, et les modèles de leurs économies et de leurs sociétés ». Le texte de l’Accord a présidé à la création des mécanismes particuliers que nous connaissons aujourd’hui pour la mise en œuvre de la coopération au développement ACP-UE au titre du Fonds européen de développement (FED) et qui reposent sur les principes de « cogestion » et de « programmation conjointe ».
Il apparaît néanmoins qu’en pratique, les principes de partenariat fondamentaux de Cotonou se sont érodés avec le temps. On a le sentiment que l’application des principes de cogestion et de programmation conjointe a été victime des modalités pratiques d’allocation de l’appui budgétaire général et sectoriel et de l’utilisation de lignes budgétaires principalement administrées depuis Bruxelles. La mise en œuvre de l’Accord a en outre coïncidé avec d’autres changements cruciaux dans le domaine de la coopération au développement qui ont influencé son exécution : l’adoption de la Déclaration du Millénaire, la réforme de l’aide extérieure de la CE et la signature de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l'aide. Le débat sur l’incorporation du FED dans le budget général de l’UE (ce qu’on appelle la « budgétisation » du FED), qui refait surface à chaque renouvellement du FED, contribue lui aussi à jeter le doute sur l’application des principes de partenariat. Certains ont beau argumenter qu’une telle budgétisation profiterait aux ACP, on ne voit pas très bien comment le principe de cogestion pourrait être préservé face à un budget communautaire que seule la CE est légalement tenue et habilitée à exécuter.
 
Le débat de cette session s’est articulé autour de trois questions :

• Le recours accru aux fonds thématiques et à l’appui budgétaire a-t-il une incidence sur la cogestion ?
• Comment améliorer la programmation conjointe ?
• De quels mécanismes les pays et régions ACP ont-ils besoin pour assurer le suivi de l’efficacité de l'aide ?

 
 
3.2        Améliorer la cogestion et la programmation conjointe
 
L’appui budgétaire est un outil très important pour les pays ACP, car il accentue l’appropriation et, ce faisant, promeut un authentique partenariat de même que des relations bâties sur la confiance. On a cité l’exemple de plusieurs pays où c’était le cas. À cet égard, d’aucuns se sont félicités qu’une grosse partie du 10^ème FED - on parle de 85% de l’enveloppe du PIN - puisse être allouée via l’appui budgétaire. Cette modalité permettait assurément aux pays ACP de se sentir responsables et de se faire respecter. Toujours dans cette optique, on a rappelé que les pays ACP auraient intérêt à mutualiser les leçons qu’ils ont apprises dans le domaine de l’appui budgétaire et que des programmes de renforcement devraient être élaborés pour permettre à d’autres pays de prétendre à l’appui budgétaire.
 
S’agissant toutefois de la programmation générale du FED, il est apparu que des améliorations pourraient être apportées à sa nature conjointe. On a noté qu’au cours de la programmation du 10^ème FED, la CE avait souvent donné l’impression d’imposer le choix de certains secteurs aux ACP au point d’empêcher tout véritable dialogue. Il apparaît néanmoins que les pays ACP aussi pourraient faire un effort et indiquer à l’avance leurs secteurs de préférence à la CE, de sorte que celle-ci soit au minimum tenue d’expliquer les raisons pour lesquelles elle a jeté son dévolu ailleurs. On peut gager qu’au final, ce type d’interaction conduirait à une définition plus authentique des secteurs prioritaires. De manière générale, les pays ACP devrait se montrer plus prospectifs dans leur réflexion stratégique et plus volontaristes à l’égard de la CE durant l’exercice de programmation conjointe.
 
Dans le même ordre d’idées, on a rappelé que des discussions avaient déjà eu lieu par le passé au sein du groupe ACP en vue d’affecter les ressources intra-ACP à des objectifs thématiques. Tant que la décision d’affecter les fonds à des priorités thématiques communes résulte d’un débat, on ne peut que s’en féliciter : mais à nouveau, il ne faudrait pas que ce choix soit dicté par la CE. De manière générale, on a le sentiment que les principes d’appropriation et d’alignement, repris dans la Déclaration de Paris, pourraient être mieux respectés dans la pratique de la coopération ACP-UE.
 
Outre la nécessité d’une attitude plus volontariste à l’égard du choix des secteurs prioritaires, force est de constater que les pays ACP – surtout au niveau de leur concertation régionale – mettent trop de temps à arriver à des décisions communes. Face à ces atermoiements, on peut comprendre que la CE ait, à un moment ou un autre, envie de mettre quelques propositions sur la table, histoire de jauger les réactions et d’essayer de faire avancer le débat. Il ne faudrait toutefois pas que, dans son intention comme dans sa perception, cette démarche cherche à clore le débat, mais au contraire, à amorcer un dialogue sur les priorités.
 
 
3.3        Concrétiser le nouvel agenda de l’aide
 
Plusieurs participants ont considéré que certains États membres de l’UE n’étaient pas en capacité d’appliquer réellement le Code de conduite sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement (2007) et qu’il manquait un véritable élan pour l’appliquer systématiquement. Les représentants de l’UE ont néanmoins confirmé que leurs gouvernements s’étaient engagés à promouvoir ce Code et ont laissé entendre que certaines avancées étaient déjà perceptibles au sein des groupes de donateurs de même affinité. On a par ailleurs noté qu’il y avait encore pas mal de discussions autour des modalités précises de mise en œuvre du Code et de leur nature vigoureuse ou non. Il apparaît qu’on n’enregistre pratiquement aucune avancée au niveau des auto-évaluations que chaque État membre s’est engagé à réaliser afin de définir les avantages comparatifs et la valeur ajoutée spécifique de son propre programme de coopération au développement. Or cette évaluation est essentielle à une mise en œuvre réussie du Code.
 
Les participants des ACP ont fait remarquer que les États membres de l’UE discutaient encore de la meilleure façon d’appliquer le Code de conduite et la Déclaration de Paris ; le Code leur apparaît néanmoins comme la seule tentative véritablement structurée de mise en application des principes de Paris et, à ce titre, comme une initiative des plus prometteuses sur la table. Des appuis ont été envisagés pour aider les pays partenaires à coordonner les actions en faveur de la division du travail, mais ces démarches se sont souvent heurtées à un problème de manque d’information et à l’absence de données suffisamment précises ; en pratique, les ACP ont bien du mal à assumer un rôle de chef de file. La Déclaration de Paris demeure donc un sujet important et l’efficacité de l'aide, un sujet d’actualité dans les relations ACP-UE, les principales questions étant : (1) les principes d’appropriation et d’alignement seront-ils effectivement mis en pratique ? (2) L’appui budgétaire et les contrats OMD proposés par la CE permettront-ils d’améliorer la prévisibilité ? (3) Les pays ACP vont-ils aller de l’avant, en demandant à être davantage associés aux procédures de réexamen et, le cas échéant, en souscrivant à la Déclaration de Paris ?
 
On a fait remarquer que plusieurs États membres de l’UE étaient confrontés à un problème de ressources humaines alors même que les budgets d’aide sont en augmentation. Tout alarmante qu’elle puisse paraître, cette situation peut aussi être l’aiguillon d’une meilleure coordination, d’une meilleure complémentarité et d’une meilleure division du travail. Le Code de conduite est censé alléger la charge de travail de tous les acteurs, et surtout celle des pays en développement sur-visités. Les avancées dans la division du travail peuvent aussi être freinées par des résistances bureaucratiques et/ou politiques de la part des administrations en charge du développement, tant en Europe que dans les ACP. Étant donné que la spécialisation thématique pourrait conduire à la disparition de certains postes, tout le monde n’a pas intérêt à promouvoir ce changement radical. Ce débat n’étant pas nouveau – un document du Conseil de 1974 parle déjà de la nécessité de promouvoir la coordination – et le Code de conduite n’étant pas un document « obligatoire », certains analystes prédisent qu’il ne faut pas s’attendre à de grands changements. La coordination et la complémentarité sont néanmoins perçues comme le meilleur moyen d’améliorer l’efficacité de l'aide.
 
 
3.4        Plus de suivi pour plus d’efficacité
 
Les participants ont ensuite envisagé la question des mécanismes de suivi à mettre en place pour améliorer l’efficacité de l'aide ACP-UE. Leur discussion a clairement montré que le suivi était une des missions primordiales des Ordonnateurs nationaux et régionaux. Les relations entre le gouvernement et la Délégation locale de la CE étant cruciales pour la qualité de la coopération au développement, il faut accorder une attention particulière à la capacité des ON à suivre l’évolution des choses. Les participants ont souligné que la teneur de la coopération au développement, quelle qu’elle soit, dépendra au final des relations établies entre les fonctionnaires de haut niveau de chacune des parties.
 
Il convient par ailleurs de penser au rôle et à l’implication des parlements nationaux ACP (ainsi que de l’APP) et des acteurs non étatiques dans ce travail de suivi. Les prises de décisions entre le gouvernement et la Délégation CE risquent en effet de manquer de transparence si ces parties prenantes n’y sont pas associées. Les rôles que ces deux types d’acteurs pourraient jouer au niveau du suivi sont à peine évoqués aux Articles 7 et 17 ; quelques précisions supplémentaires ne seraient donc pas superflues. Dans le même ordre d’idées, les participants ont également signalé que les systèmes de suivi devraient être assortis de mécanismes de coercition et de sanction pour être réellement efficaces. 
 
Afin de dépasser le simple suivi et de favoriser la mise en conformité, la création d’un service du Médiateur au sein de la coopération ACP-UE pourrait être un bon moyen de veiller à ce que les institutions concernées réalisent effectivement les actions qui ont été décidées. Les institutions financières internationales, par exemple, disposent de panels d’inspection indépendants. On pourrait instituer un panel de cette nature pour le FED, qui rendrait compte à l’Assemblée parlementaire paritaire, par exemple. On a également évoqué la possibilité d’une coopération plus étroite avec la Cour des comptes européenne, sachant toutefois qu’elle est uniquement axée sur l’action de l’UE et uniquement redevable envers celle-ci. Enfin, on a noté que la création de nouvelles structures aurait forcément un coût, qu’il y aurait donc des opposants et que les propositions devraient être réalistes.
 
S’agissant de renforcer le texte de l’AC afin de favoriser un véritable suivi, certains ont fait remarquer qu’on pourrait y voir un des objectifs du dialogue politique, bien qu’il n’apparaisse pas explicitement à l’Article 8. L’ajout d’une référence spécifique au suivi de la mise en œuvre de la coopération au développement serait donc la bienvenue sous le Titre Dimensions politiques. On suggère par exemple d’ajouter une référence explicite au besoin d’un suivi à l’Article 12, relatif à la cohérence. On pourrait toutefois rétorquer qu’à l’Annexe IV, l’Article 5 relatif au processus de revue aborde déjà la question du suivi et de la révision de manière spécifique en décrivant les principales missions des ON et des OR.  Tout l’enjeu consiste donc à veiller à ce que ces mécanismes soient véritablement mis en œuvre.
 
 
3.5        Recommandations
 
Tous les participants ont attaché une grande importance au Code de conduite de l'UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement et y voient l’une des initiatives clés pour l’amélioration de l’efficacité de l'aide dans la coopération ACP-UE.  Bien qu’ils le considèrent comme important, ils ne l’estiment toutefois pas suffisant. Ils ont donc poursuivi la discussion autour des mécanismes d’appui à ce suivi (panels d’inspection, services du Médiateur) qui inciteraient les parties à honorer leurs obligations. Ce sont des territoires inconnus dans l’Accord de Cotonou : l’inclusion d’un mécanisme de cette nature dans le texte constituerait donc une innovation majeure.
 
 


 

 
 
 
4       Implications pour le cadre institutionnel ACP-UE
 
 
4.1        Une meilleure mise en œuvre des articles existants est la clé d’une efficacité accrue de l’AC
 
Les bouleversements dans le contexte global ACP-UE font craindre le déclin du groupe ACP, voire même sa disparition après 2020. Les négociations des APE ont en effet mis de plus en plus de pression sur la cohésion, la capacité de réaction et, finalement, l’unité même du groupe ACP. De nouveaux acteurs, comme l’Union africaine, deviennent les interlocuteurs de prédilection de l’Union européenne, comme l’a bien montré la nouvelle stratégie conjointe UE-Afrique signée à Lisbonne en décembre 2007. La tendance est de plus en plus à la régionalisation ; la décision prise par l’UE d’élaborer des stratégies régionales distinctes vis-à-vis de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique aura forcément une incidence sur la révision de Cotonou et sur l’avenir des relations entre l’UE et le groupe ACP. Il est pratiquement certain que la prochaine révision de Cotonou préfigurera certains changements institutionnels dans les relations ACP-UE.
 
N’oublions toutefois pas que vu la longueur des processus de ratification, il faudra sans doute plusieurs années avant de voir tout changement résultant de la révision de 2010 entrer dans les faits. La révision proprement dite n’est donc pas le mécanisme idéal pour apporter une réponse rapide à des problèmes immédiats ; des efforts visant à améliorer la mise en œuvre de l’AC auront donc une plus grande incidence sur son efficacité dans les dix dernières années qu’il lui reste à vivre.
 
Comme les changements institutionnels prennent du temps, on peut aussi voir dans la révision de 2010 l’occasion de commencer à dessiner les contours de l’après-2020 et des institutions que les États membres des ACP et de l’UE, souhaitent mettre en place pour prolonger et approfondir leurs relations par-delà Cotonou. L’année 2010 paraît donc comme le bon moment pour jeter les fondations des institutions de la future coopération.
 
 
4.2        Les attributions et responsabilités des institutions régionales doivent-ils être officiellement décrits dans l’AC ?
 
Les discussions qui se sont tenues au cours des derniers mois laissent à penser qu’il faudrait revoir les attributions et responsabilités des institutions régionales et éventuellement profiter de la révision de 2010 pour leur donner une base juridique officielle dans l’AC. Les négociations sur les Accords de partenariat économique (APE) ouvrent de nouveaux horizons à cet égard. Il faudrait donc voir comment le débat autour des APE transparaîtra dans la prochaine révision si tous les pays ACP ne signent pas d’APE. Les nouvelles institutions issues des APE pourraient facilement faire double emploi avec un cadre ACP-UE qui est déjà lourd[4]. La révision de 2010 devra donc trouver une forme d’articulation adéquate entre les institutions issues des APE et le cadre institutionnel ACP-UE.
 
 
4.3        Quelle place accorder à l’Union africaine dans l’AC?
 
Depuis la signature de la stratégie conjointe UE-Afrique lors du Sommet de Lisbonne en 2007, l’UE semble accorder plus d’attention à l’Union africaine qu’aux ACP. Certains participants ont jugé la création d’une enveloppe spécifiquement dédiée à des programmes panafricains au sein du FED souhaitable et réaliste; d’autres participants ont émis des réserves à cet égard. La révision de 2005 de l’AC avait déjà levé certains des obstacles juridiques au financement de l’UA en modifiant le texte de l’Article 58.b pour y inclure les instances régionales ACP dont faisaient également partie des membres non-ACP. Si d’autres révisions sont envisagées en 2010 et si on entend accorder une place plus officielle à l’Union africaine dans l’AC, alors les organisations représentatives régionales d’autres régions (comme le CARIFORUM, le Forum pacifique, par exemple) devraient jouir des mêmes privilèges.
 
Quoi qu’il en soit, il conviendrait d’arriver à une complémentarité plus explicite et à de meilleures synergies entre le groupe ACP et l’UA. On ne peut ignorer l’influence grandissante de l’Union africaine sur la scène internationale et comme promoteur de l’intégration régionale. L’intégration est d’ailleurs un des principaux objectifs de l’Accord de Cotonou, mais en reconnaissant à l’UA qu’elle a son mot à dire sur la question, toutes les parties concernées devraient s’efforcer d’établir des liens clairs et précis avec les ACP et leurs institutions.
 

4.4        Quel rôle les parlements nationaux et l’APP peuvent-ils jouer dans la coopération ACP-UE ?
 
Bien que l’Assemblée parlementaire paritaire (APP) ait une base juridique dans l’Accord de Cotonou, les parlements nationaux sont à peine évoqués dans l’article consacré à l’APP (Article 17) dans le texte original ; une autre référence a été ajoutée dans la révision de 2005 à propos de l’éligibilité au financement (Article 58). Par ailleurs, certains parlements nationaux ACP ont commencé à s’intéresser à l’utilisation des fonds FED par leur gouvernement ; avec les négociations controversées autour des APE, plusieurs parlements nationaux s’intéressent de plus en plus à l’AC. La révision de 2010 pourrait donc être l’occasion de reconnaître cet intérêt accru des parlements nationaux et le rôle qu’ils peuvent avoir dans la promotion d’un débat national sur les plans de développement et sur le suivi de la coopération, en ajoutant quelques phrases qui renforcent leur place dans la programmation, le réexamen et le contrôle de l’AC. La même tendance est perceptible au sein de l’UE où, en sus des travaux menés depuis belle lurette par le Parlement européen, certains parlements nationaux européens affichent désormais de plus en plus d’intérêt pour l’AC et l’usage du FED. À supposer que le Traité de Lisbonne soit ratifié, les dispositions inscrites dans ce dernier leur fourniraient en outre la base juridique d’une implication plus forte.
 
Se pose toutefois la question de l’information et de la communication : les gouvernements devraient veiller à ce que les parlements nationaux soient pleinement informés de l’Accord de Cotonou et leur donne l’occasion de prendre part à la révision de 2010. Une meilleure connaissance des enjeux et une plus forte intégration des parlements des ACP comme de l’UE dans l’AC consolideraient le partenariat entre les parlements nationaux et les gouvernements, entre le groupe ACP et l’UE, au travers d’une plus forte participation à l’APP, par exemple. Il est évident qu’un renforcement du rôle des parlements ACP dans l’Accord de Cotonou nécessitera un gros investissement dans le renforcement des capacités des parlements nationaux mais certains programmes financés par le FED s’attellent déjà à cette question.


4.5        Quelles mesures le Secrétariat ACP devrait-il idéalement prendre pour répondre à la prolifération des demandes ?
 
Des enjeux mondiaux comme la régionalisation auront une incidence à la fois sur le groupe ACP et sur les missions et le fonctionnement du Secrétariat ACP. Parfaitement conscient de la situation, ce dernier a adopté un plan de réforme stratégique de sa gestion qui devrait le rendre plus dynamique et plus efficace dans ses prises de décision.
 
Bien que les participants se soient félicités de ces réformes, ils ont insisté sur le fait que le Secrétariat ACP devrait prendre plus d’initiatives, ce qui implique notamment de réagir dès leur émergence à certains dossiers politiquement et économiquement sensibles pour les ACP. Le Secrétariat ne peut être efficace qu’en prenant à bras le corps les défis auxquels les pays ACP sont actuellement confrontés.
 
Le panel indépendant ou le service du Médiateur dont on propose la création et qui serait chargé de suivre la mise en œuvre de l’AC et de souligner son potentiel inexploité pourrait également soutenir le groupe et le Secrétariat ACP lorsqu’ils exhortent l’UE à donner suite à ses actions et à ses engagements. Ils pourraient en particulier révéler et investiguer les cas où, dans les faits, la coopération ACP-UE n’est pas à la hauteur des aspirations inscrites dans l’Accord. Ce panel d’inspection conjoint ou ce service du Médiateur pourrait être saisi par l’un quelconque des intervenants du partenariat de Cotonou, mais pour garantir son indépendance, il vaudrait sans doute mieux le placer sous la tutelle de l’Assemblée parlementaire paritaire.
 
 


 
 

 
5       Prochaines étapes
 
 
Dans ce chapitre de conclusion, nous reprenons les principales actions de suivi qui ont été identifiées afin de préparer le terrain de la révision de l’AC en 2010 et de poursuivre la discussion autour des quatre volets de ce séminaire : (i) améliorer le dialogue politique ACP-UE ; (ii) gérer les implications d’une différenciation croissante au sein du groupe ACP ; (iii) améliorer l’efficacité de l'aide dans la coopération ACP-UE ; et (iv) repenser et adapter le cadre institutionnel ACP-UE à l’évolution de la conjoncture. Ensemble, ces volets donnent une perspective globale des enjeux de taille qui devront être abordés lors de la prochaine révision de Cotonou de même que d’autres questions cruciales pour l’avenir de l’AC.
 
La principale remarque qui est revenue tout au long de cette réunion informelle concerne le fossé qui existe entre la théorie du cadre formel et la pratique de la coopération ACP-UE. Dans de nombreux domaines, on a le sentiment qu’on n’a pas tant besoin d’une reformulation de l’Accord que de parties prenantes plus à même d’exploiter le potentiel, ou d’appliquer plus strictement les dispositions de l’Accord. Bien que l’AC conserve toute sa pertinence et toute sa valeur, on a l’impression que le partenariat qu’il incarne n’est plus pris aussi au sérieux qu’il devrait l’être. On peut, dans une certaine mesure, y voir une conséquence des lignes de force qui s’entrecroisent dans les affaires mondiales, mais aussi le fruit d’un apparent désengagement des partenaires vis-à-vis de la coopération et d’un certain désenchantement à l’égard du partenariat. Ceci laisse à penser que la prochaine révision de 2010 ne doit pas seulement être perçue comme le moment où l’on reformule le texte ici ou là, mais aussi – pour autant que la volonté politique existe de part et d’autre – comme l’occasion pour les parties de réaffirmer la valeur et l‘importance qu’elles attachent à ce partenariat. 
 
Les propositions d’action ou de recommandation se déclinent en quatre grands domaines prioritaires dont devraient se saisir les diverses parties prenantes et en un cinquième groupe de pistes suggérées à l’ECDPM pour faciliter la poursuite du débat. Dans certains cas, il s’agit de propositions d’amendement ou d’ajout aux dispositions du texte de l’AC. D’autres propositions visent plus à améliorer la pratique qu’à suggérer une reformulation du texte, quoique même dans ce cas, la réflexion se poursuit pour déterminer si des reformulations ne seraient pas utiles d’une manière ou d’une autre.


5.1        Améliorer la mise en œuvre
 
Promouvoir davantage de réciprocité et de pérennité dans le dialogue entre l’UE et les États ACP, conformément à ce qui est prévu par l’Article 8 de l’Accord de Cotonou révisé. Il faudrait respecter davantage l’esprit du partenariat pour éviter qu’une partie n’impose ses priorités à l’autre, en matière de programmation par exemple, ou qu’elle ne crée unilatéralement de nouvelles « enveloppes thématiques » (bonne gestion des affaires publiques, eau, équipements énergétiques, par exemple). S’agissant de l’initiative en faveur d’une bonne gestion des affaires publiques, une meilleure prise en compte des mécanismes de bonne gestion développés localement (tel le MAEP) semble particulièrement indiquée.
 
Repérer et tirer les leçons des expériences de dialogue réussies. Face au manque d’éléments prouvant l’application fructueuse de l’Article 8 de l’AC, les parties se doivent de repérer et de tirer les leçons des expériences et des exemples de pays où cette disposition a été effectivement appliquée. Il s’agirait aussi d’étudier la possibilité d’assortir l’Accord de Cotonou d’un mécanisme d’inspection indépendant. Ce mécanisme incorporé aurait une mission de vérification et de documentation de l’efficacité de l'aide au sein du partenariat, par exemple, et rendrait ainsi le dialogue plus constructif et plus réel.
 
Renforcer les dispositions de Cotonou relatives à la bonne gestion des affaires publiques, notamment l’Article 9, en reprenant plus explicitement les principes de la Déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l'aide (appropriation, alignement, responsabilité mutuelle, etc.).
 
Refléter davantage la tendance à la régionalisation.  L’AC devrait être actualisé de manière à se référer explicitement aux nouvelles institutions que l’on envisage de créer au titre des APE, de même qu’à d’autres organisations régionales pertinentes comme l’Union africaine. Il devrait aussi s’assurer que les missions qui leur sont dévolues s’imbriquent parfaitement avec celles que remplissent les institutions ACP-UE existantes. Il devrait en outre prévoir la possibilité de créer une nouvelle enveloppe financière pour l’UE, analogue aux PIR gérés par certaines Communautés économiques régionales (CER).
 
 
5.2        Exploiter tout le potentiel de l’Accord
 
Faire en sorte que les parties prenantes prennent mieux conscience et appréhendent mieux le contenu de l’Accord de Cotonou et des processus qui les concernent. La révision est une bonne occasion d’informer les principales parties prenantes – parmi lesquelles les parlements – des priorités et des enjeux. De l’avis général, la mise en œuvre de l’AC révisé en 2005 s’est jusqu’ici avérée insatisfaisante, alors que son contenu est tout à fait acceptable. Cette situation est due pour partie à un manque d’information sur la mise en œuvre de Cotonou, mais aussi à des niveaux de dialogue inadéquats et à un manque de consultation systématique des parties prenantes.
 
Exploiter et faire fructifier les possibilités offertes par l’Accord. Les participants ont fait observer qu’on n’avait pas encore tiré parti de tout le « potentiel » de Cotonou. Soit que certaines possibilités restent « inexploitées » par méconnaissance (celles de l’Article 12 relatif à la cohérence des politiques, par exemple), soit qu’on n’optimise pas certaines dispositions. L’Article 12, par exemple, permet aux ACP d’amorcer des discussions et de demander une consultation sur les questions qui préoccupent le groupe ACP ou ses membres eu égard à la « Cohérence des politiques communautaires et incidence sur l’application du présent accord ». De manière générale, on pense que les ACP devraient se montrer plus volontaristes et plus déterminés et prendre de véritables décisions pour garder un coup d‘avance. 
 
Améliorer la communication entre le groupe ACP et ses États membres
C’est au groupe ACP qu’il incombe d’attirer l’attention de ses membres sur les modalités d’application du partenariat. Il faudrait une interaction plus soutenue, plus régulière et plus efficace entre le Secrétariat ACP et les États membres. Des efforts devraient également être déployés pour améliorer la communication et la coordination entre le groupe ACP et les organisations continentales et régionales.
 
 
5.3        Adapter et renforcer les institutions clés afin d’améliorer l’efficacité
 
Conférer un rôle plus important aux parlements nationaux pour rendre le processus de Cotonou plus démocratique et renforcer ces parlements et d’autres institutions clés pour qu’elles participent activement à la mise en œuvre, au suivi, au réexamen et au contrôle de l’Accord. On a tendance à résumer Cotonou aux Ordonnateurs nationaux (ON) et aux Chefs des Délégations de l’UE. Or d’autres acteurs comme les parlements et la société civile peuvent légitimement prétendre à un rôle dans le partenariat. L’arrivée des Accords de partenariat économique (APE) soulève égale-ment la question « de la redondance et du chevauchement » institutionnels. Les relations entre les institutions issues de l’AC et celles issues des APE devraient être précisées et harmonisées pour assurer la cohésion. Réexaminer les dispositions relatives aux institutions de l’AC (cf. en particulier l’Annexe 5 sur le régime commercial) qui auraient besoin d’une révision pour tenir compte des institutions issues des APE et les renforcer.
 
Préciser les complémentarités et les domaines de coopération entre le groupe ACP et ses groupements régionaux. Il faudrait un groupe ACP plus fort et plus efficace pour gérer les défis actuels et émergents. Le Secrétariat ACP devrait amorcer un dialogue avec les groupements régionaux, dont l’Union africaine, pour préciser les pôles d’intérêt communs, les complémentarités et les modalités de dégagement de synergies. Cette démarche est particulièrement nécessaire pour préparer l’avenir du groupe ACP après la révision de 2010. Une des questions clés est de savoir si le groupe ACP reste pertinent, ou conserve sa « valeur ajoutée » par rapport à la stratégie conjointe UE-Afrique.
 
Étudier la possibilité de créer dans l’Accord un mécanisme qui renforce sa mise en application pour veiller à ce que les conventions soient suivies des faits et que les engagements soient honorés. Il faut y voir tant un mécanisme de redevabilité qui renforce le suivi et le réexamen que le moyen de restaurer, du moins partiellement, l’équilibre dans un partenariat souvent perçu comme déséquilibré. Ce mécanisme pourrait prendre la forme d’un service du Médiateur tel qu’on le connaît dans les institutions européennes où il est rattaché au Parlement européen. Ou encore la forme d’un panel d’inspection indépendant semblable à celui de la Banque mondiale ou de la Banque africaine de développement. Outre le fait d’être indépendant, ce mécanisme devra évidemment être un mécanisme conjoint ACP-UE et rendre compte à une ou plusieurs institutions ACP-UE existantes ; on songe évidemment à l’Assemblée parlementaire paritaire et au Conseil des ministres conjoint. Les parties signataires de l’Accord et les institutions conjointes devraient pouvoir saisir ce mécanisme pour lui demander d’enquêter sur certains dossiers, mais il serait également appréciable que d’autres parties prenantes reconnues, comme la société civile, les autorités locales ou les parlements nationaux, puissent avoir accès à ses services.


5.4        Financement
 
Plusieurs problèmes sont liés au financement. Au plan général, on ressent à peu près partout la nécessité d’améliorer la nature paritaire des décisions relatives à la programmation de sorte que les fonds soient affectés à des questions qui soient aussi prioritaires pour les ACP que pour l’UE. En d’autres termes, les principes d’appropriation et d’alignement devraient être appliqués plus systématiquement. Spécifiquement, il conviendrait de suivre de plus près les modalités de gestion des allocations financières, s’agissant en particulier des mécanismes financés au titre de l’enveloppe intra-ACP ; une fois ces fonds alloués, à qui ces mécanismes doivent-ils rendre des comptes ? Parmi les autres sujets qui méritent une réflexion plus approfondie figurent le financement de la stratégie conjointe UE-Afrique et le renforcement institutionnel de l’UA. La question de la budgétisation du FED reviendra aussi sur le tapis à la fin du 10^ème FED en 2013. On sait déjà que les futurs FED ne seront plus quinquennaux, mais on ignore encore leur nouvelle durée.
 
 
5.5        Le rôle de l’ECDPM
 
Vu les défis particuliers auxquels est confronté le partenariat ACP-UE, l’ECDPM est de plus  en plus sollicité pour apporter un soutien dans le cadre de son mandat de renforcement des capacités et de facilitateur indépendant du dialogue. L’ECDPM a plus particulièrement été sollicité pour soutenir la mise en œuvre des actions de suivi susmentionnées en :

• Facilitant le dialogue entre le groupe ACP et les nouveaux États membres de l’UE en particulier. On pense qu’en se connaissant mieux et en confrontant leurs expériences, l’Union élargie et les ACP pourront améliorer leur coopération ;
• Aidant les parlements nationaux à renforcer leur capacité de suivi de la mise en œuvre de Cotonou, en profitant de l’expérience de l’ECDPM dans ce domaine ;
• Aidant les partenaires à identifier les « dispositions inexploitées » de l’AC et à voir en quoi elles peuvent contribuer à améliorer la coopération ;
• Aidant les parties prenantes à recenser les cas d’utilisation réussie de l’Article 8 et à les consigner dans un document de mise à jour des documents de discussion que l’ECDPM a consacrés à l’Article 96 depuis août 2005 ;
• Contribuant à la préparation du débat et de la décision concernant la budgétisation du FED, qui devrait revenir sur le tapis en 2013 ;
• Menant des études appropriées et en favorisant un dialogue informel afin d’éclairer les débats autour de la prochaine révision de 2010 et de l’avenir du groupe ACP et de la coopération ACP-UE ; 
• Participant à un processus de définition de la meilleure complémentarité et de la meilleure répartition des tâches entre le groupe ACP, l’UA et les CER ;
• Aidant les Caraïbes et le Pacifique à élaborer une vision stratégique cohérente de leurs futures relations avec l’UE ;
• Soutenant la poursuite de la réflexion sur un éventuel mécanisme d’inspection indépendant de la mise en œuvre de l’AC.

 

Annexe A: Liste des participants au séminaire


 



Annexe B: Lectures complémentaires
 
 
Ci-dessous, une sélection de publications récentes de l’ECDPM portant sur la révision de Cotonou et sur les sujets abordés dans ce rapport.
 
 
Publications d’ordre général sur le partenariat ACP-UE
 
Laporte, G. 2007. L'Accord de partenariat de Cotonou : Quel rôle dans un monde en mutation ? Réflexions sur l'avenir des relations ACP-UE (Rapport ECDPM 13). Maastricht : ECDPM     www.ecdpm.org/pmr13fr

Ce rapport vise à stimuler un débat constructif concernant l’Accord de partenariat de Cotonou et l’orientation future des relations ACP-UE. Il se fonde sur les conclusions d’un séminaire multi acteur que le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM) a organisé les 18 et 19 décembre 2006 à l’occasion de son 20^ème anniversaire, de même que sur les débats en cours et les opinions indépendantes récemment exprimées au sein de l’UE et des ACP.

 
Mackie, J., Erlandsson, S., Jerosch, F., Koeb, E., et Andrea Petitt. 2008. Cohérence et efficacité : Enjeux pour les relations ACP-UE en 2008 (EnBref 20) Maastricht : ECDPM
www.ecdpm.org/inbrief20fr

Cette publication tente de cerner les principaux débats en matière de coopération au développement attendus au niveau de l’UE en 2008, et d’en esquisser la toile de fond. Le but n’est pas d’essayer d’en prédire l’issue, mais de les situer et de les contextualiser, afin de permettre à un éventail d’acteurs aussi large que possible de les suivre et d’y prendre part. Ce court document, par sa description des évolutions internes de l’UE, plante le décor de la prochaine révision.

 
 
Coopération économique et commerciale
 
Bilal, S; 2007. Conclure les négociations des APE. (Rapport ECDPM 12). Maastricht : ECDPM www.ecdpm.org/pmr12fr

Cette étude examine les engagements juridiques et les accords institutionnels nécessaires à la conclusion des négociations des APE dans les délais prévus et à leur mise en œuvre. Elle aborde également les conséquences juridiques et institutionnelles de la non-signature d’un APE par un pays ACP ou un groupement régional APE avant la fin de 2007 ou de sa non-ratification par la suite. Cette publication livre une analyse détaillée de certaines dispositions commerciales de l’accord, notamment au niveau de leur traduction dans les faits.

 
Bilal, S; Jerosch, F; Keijzer N; Loquai C; et Rampa F. 2008. Des engagements à la mise en œuvre : Le suivi des accords de partenariat économique (APE) (Document de réflexion ECDPM n° 79) Maastricht : ECDPM www.ecdpm.org/dp79fr

Le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM) a mené cette étude en collaboration avec l’Institut allemand de développement (DIE) afin d’éclairer le débat sur les modalités de suivi des APE. Cette étude formule des recommandations spécifiques afin d’intégrer dans les textes des APE dans un premier temps et d’opérationnaliser dans un deuxième temps les diverses options de suivi envisagées. Ce document dépasse le simple cadre d’une étude en décrivant et en visualisant de manière plus détaillée certaines des options clés. Il propose aussi une feuille de route pour la création et la mise en œuvre d’un processus de suivi des APE. De plus amples informations et tous les documents se rapportant à ce projet sont disponibles sur : www.ecdpm.org/trade/epamonitoring

 
Stevens, C., Meyn, M., Kennan, J. (ODI) and Bilal, S., Braun-Munzinger, C., Jerosch, F., Makhan, D. and Rampa, F. (ECDPM) (2008) ‘The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008’ Maastricht: ECDPM Policy Management Report 14. www.ecdpm.org/pmr14

Ce rapport livre une analyse complète des régimes commerciaux avec l’Afrique qui ont succédé à l’Accord de partenariat de Cotonou (AC) au 1^er janvier 2008, des négociations qui doivent encore être parachevées et des défis de mise en œuvre qui attendent l’Afrique et pour certains desquels elle aura besoin d’un soutien de l’Europe. La partie A analyse la libéralisation que les États africains sont convenus d’engager par rapport aux importations en provenance de l’UE et vice-versa ainsi que des traits essentiels des principaux textes des APE intérimaires. La partie B examine le processus qui a conduit certains États ACP à parapher des APE intérimaires afin d’en tirer les enseignements ; elle examine ensuite les diverses options qui s’offrent à la fois aux signataires et aux non signataires et évalue les modalités de l’aide pour le commerce.

 
 
Dialogue politique
 
Mackie, J. and Zinke, J. (2005) ‘When Agreement Breaks Down, What Next? The Cotonou Agreement’s Article 96 Consultation Procedure’. Maastricht: ECDPM Discussion Paper 64A. www.ecdpm.org/dp64a

Ce document de réflexion est une initiation à l’Article 96 de l’Accord de Cotonou. Il examine le contenu et la signification de l’article, de même que les procédures de consultation prévues lorsqu’une des parties signataires estime que les éléments essentiels de l’Accord ne sont plus respectés. C’est également le premier d’une série de documents commandités par l’ECDPM à différents auteurs sur la question épineuse du recours à l’Article 96 (www.ecdpm.org/article96).

 
 
Réforme de l’UE et des institutions conjointes
 
Frederiksen, J. et H. Baser. 2004. Améliorer l’efficacité de l’aide ou décentraliser la bureaucratie ? Un aperçu du processus de déconcentration de la CE. (ECDPM, EnBref 10) Maastricht : ECDPM. www.ecdpm.org/inbrief10fr

Cet EnBref propose un rapide tour d’horizon du processus de déconcentration actuellement en cours au sein de la Commission européenne. Il passe en revue les évolutions et les expériences dans ce domaine au niveau des délégations de la CE, du siège de la CE et des partenaires dans les pays tiers. Son objectif n’est pas de procéder à une analyse exhaustive ou à une évaluation systématique du processus de déconcentration. Les auteurs souhaitent simplement donner un aperçu du processus de déconcentration, signalant au passage certains points, plutôt que de formuler des conclusions ou des recommandations.

 
Koeb, E. (2008) ‘A more political UE external action Implications of the Treaty of Lisbon for the UE's relations with developing countries’ Maastricht : ECDPM InBrief 21. www.ecdpm.org/inbrief21

Cette publication donne un aperçu des innovations dans le Traité de Lisbonne qui, directement ou indirectement, auront probablement une incidence sur les relations entre l’UE et les pays en développement, dont les ACP. Elle examine les questions se rapportant à la place de la coopération au développement dans le contexte de l’action extérieure de l’UE et de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Bien que le référendum irlandais ait rejeté la Traité de Lisbonne et que la ratification soit différée dans certains autres États membres, il faut s’attendre à ce que le Traité joue un rôle dans la prochaine révision de l’Accord de Cotonou.

 
Mackie,J. Frederiksen, J. en Rossini, C. 2004. Améliorer la coopération ACP-UE La « budgétisation » du FED est-elle la réponse ? (Résumé Document de réflexion ECDPM n° 51). Maastricht : ECDPM. www.ecdpm.org/dp51fr

Ce document se concentre sur le dernier débat autour de la budgétisation du FED en envisageant les diverses options susceptibles d’améliorer la coopération ACP-UE à la lumière du contexte politique ambiant à la veille de la première révision de Cotonou. Il résume les propositions de changements formulées par la CE en 2004 ainsi que les différents points de vue et préoccupations soulevés par les acteurs concernés : pays ACP, députés européens, États membres de l’UE, fonctionnaires de la Commission et ONG. Il étudie ensuite les bases de résolution des problèmes existants à partir des priorités et des préoccupations exprimées par les divers intervenants. Enfin, il esquisse plusieurs pistes d’amélioration de la coopération ACP-UE. Parmi celles-ci, les modalités selon lesquelles le FED pourrait être incorporé au budget de l’UE ; ou encore des réponses aux préoccupations soulevées par les parties prenantes à propos de l’efficacité, de l’efficience et de la légitimité démocratique du FED sans la budgétisation.

 
 
Efficacité du développement ACP-UE
 
Corre, G. et al (2007) ‘Whither CE Aid?  From accountancy to accountability: towards a new approach for the assessment of development cooperation. Initial Discussion Note’ Maastricht and Brussels: ECDPM and ActionAid. http://weca-ecaid.eu

Ce document a été réalisé à partir de l’analyse d’entrevues organisées avec une trentaine de décideurs, praticiens et experts d’Europe et de pays en développement, de même qu’à partir de l’étude de documents pertinents. L’angle pris par l’étude est celui de la Commission européenne en tant que bailleur, concepteur de politiques et intermédiaire de la coopération au développement européenne. Elle cherche à améliorer l’analyse et la perception habituelle des défis liés à l’amélioration de l’aide communautaire. Outre cette note de réflexion, on peut trouver sur le site web du projet quantité d’informations sur la coopération au développement communautaire et notamment trois fiches d’information élaborées par le projet et portant sur le Traité de Lisbonne, la division du travail et l’appui budgétaire : http://weca-ecaid.eu

 
ECDPM (2007) ‘Evaluating Co-ordination, Complementarity and Coherence in UE development policy: a synthesis.’ Studies in European Development Co-operation Evaluation 8’ Amsterdam: Aksant Academic Publishers. www.three-cs.net

En 2004, le groupe des Chefs des services d’évaluation à la coopération au développement des États membres de l’UE et la Commission européenne (EUHES) ont entrepris de mener six évaluations conjointe afin de déterminer la place qu’occupent les préceptes de coordination, de complémentarité et de cohérence inscrits dans le Traité de Maastricht dans les opérations et les politiques de coopération au développement de la Commission européenne et des États membres de l’UE. Axées sur divers sujets et questions, ces évaluations déterminent dans quelle mesure les 3C ont été concrètement mis en œuvre et avec quels effets. Ce document de synthèse, qui a été réalisé par l’ECDPM à l’invitation de l’EUHES, reprend les principales conclusions politiques de cette initiative d’évaluation commune.

 
ECDPM, ICEI and Particip GMBH (2007) ‘Evaluation Study on the UE Institutions & member States’ mechanisms for Promoting Policy Coherence for Development’. Studies in European Development Co-operation Evaluation 7’ Amsterdam: Aksant Academic Publishers 

Cette évaluation analyse et jauge les mécanismes censés promouvoir la cohérence intergouvernementale que les administrations des États membres et des institutions européennes ont introduits depuis la fin des années ’90. Son objectif est triple : (i) juger de leur pertinence et de leur efficacité, de même que de leur efficience, de leur impact et de leur durabilité dans le contexte qui est le leur ; (ii) formuler des propositions permettant d’améliorer la pertinence et l’efficacité des mécanismes considérés ; (iii) permettre aux politiciens et aux fonctionnaires des États membres et des institutions européennes d’apprendre et d’appliquer les leçons tirées de la mise en œuvre des mécanismes cherchant à favoriser la cohérence des politiques au service du développement.

 
Frederiksen, J. 2003. Révisions à mi-parcours - Partenariat basé sur les performances dans la coopération ACP-UE (ECDPM, EnBref 5) Maastricht : ECDPM. www.ecdpm.org/inbrief5fr

Ce document examine les problèmes et les enjeux liés à la préparation et à la mise en œuvre des révisions à mi-parcours. Destiné en premier lieu aux fonctionnaires et aux parties prenantes des ACP et de l'UE, il se conçoit comme un premier apport dans le débat, en rapide évolution, sur les révisions à mi-parcours. Principalement inspiré par les recherches effectuées dans le passé, ce document entend faire œuvre de sensibilisation à propos des révisions à mi-parcours, tout en soulignant les problèmes et en esquissant une partie des enjeux à venir. Il commence par cadrer les révisions à mi-parcours d'un point de vue juridique. Il présente ensuite les principaux acteurs, niveaux et phases des révisions. Puis il se penche sur les principaux écueils et enjeux relatifs aux différents niveaux et phases considérés. Dans la dernière partie, il récapitule les principaux problèmes sous la forme de questions clés, auxquelles il apporte des premiers éléments de réponse.

 


Notes

[1] L’Accord de Georgetown est la base juridique du groupe ACP. Il a été signé en juin 1975 (puis plusieurs fois révisés, pour la dernière fois en 2003) par les pays ACP qui, quelques mois auparavant, avaient signé la première Convention de Lomé. Il y a pourtant un État ACP – Cuba – qui n’est pas signataire de l’Accord de Cotonou et qui démontre l’indépendance du groupe ACP vis-à-vis de celui-ci. L’Accord de Georgetown est une convention qui n’est pas limitée dans le temps et dont l’objectif principal est de renforcer la position de négociation des ACP dans les relations internationales et pas seulement à l’égard de l’UE.
[2] L’Article 9.3 de l’Accord de Cotonou définit la bonne gestion des affaires publiques comme « … la gestion transparente et responsable des ressources humaines, naturelles, économiques et financières en vue du développement équitable et durable. »
[3] Le titre complet de l’Article 12 de l’AC est « Cohérence des politiques communautaires et incidence sur l’application du présent accord ». Il prévoit que la CE doit informer les États ACP de toute mesure susceptible d’avoir ce type d’incidence et invite de leur côté les États ACP à formuler ce type de requête s’ils le jugent nécessaire. L’article prévoit en outre que des consultations auront lieu entre les parties dans les cas d’incohérence et stipule qu’au final, la CE indiquera aux États ACP les raisons qui l’ont amenée à prendre des mesures qui, aux yeux de ces derniers, nuisent à leurs intérêts.
[4] Le texte de l’APE avec les Caraïbes, par exemple, parle d’une Assemblée parlementaire paritaire régionale.